"개헌은 또다른 경제의 블랙홀이 될 것이다"
"대통령, 국회 모두 일을 못하는 구조를 바꿔야 한다. 개헌이야 말로 민생이다"
질적으로도 과거와 다른 양상이다. 그동안은 야권의 차기주자나 임기 후반의 대통령에 의해 개헌론이 제기됐다. 당연히 헤게모니를 쥔 쪽에서 반대했고 힘을 받지 못했다. 지금은 정당을 가리지 않고 광범위하게 개헌 목소리가 나온다. 시기도 차기 주자들이 나타나지 않은 임기 전반이다. 총선과 대선도 1년6개월 이상 남아있다. 정치인들의 이해관계가 첨예하게 갈리지 않는다는 얘기다. 야당 의석수도 만만치 않다.
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◇'5년 단임 대통령제'…대통령·국회 모두 일 못하는 구조
그렇다고 대통령의 '제왕적 힘'이 제대로 작동하는 것도 아니다. 국가의 주요 정책들이 입법 과정을 거쳐 대부분 마무리되지만 정치의 투명화, 국회선진화법(국회법) 등 변화된 정치환경으로 대통령이 국회의 도움없이는 할 수 있는 일이 별로 없다고 해도 과언이 아니다. 여당조차도 대통령의 '말빨'이 서는 것은 5년 임기 중 전반기 2-3년이다. 정권이 바뀌면 과거 정부의 정책은 뒤집히기 일쑤다. 이래선 중장기 정책 과제들이 제대로 추진되기 어렵다.
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여권 고위관계자는 "오히려 제왕적 대통령제가 먹히지 않는 세상이 됐기 때문에 개헌이 필요하다고 본다"면서 "국가적 과제를 제대로 해결할 수 있는 주체가 없는 현재의 구조를 바꾸지 않으면 우리의 미래는 없다"고 말했다.
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◇블랙홀인가, 시대적 요구인가
개헌이 현실화되기 위해 반드시 넘어야할 산은 '경제블랙홀' 우려다. 개헌 정국이 오면 정상적인 국정 운영이 어려워져 민생과 경제가 더욱 어려워진다는 논리다. 박 대통령은 지난 6일 수석비서관회의에서 직접 이런 우려를 제기했다. 올들어서만 세번째다. 박 대통령이 적극적인 반대 입장을 거두지 않는다면 여당 내 개헌 동력은 떨어질 수 밖에 없다. 박 대통령은 역대 어느 대통령보다 탄탄한 지지율을 유지하고 있다. 여론 영향력도 그만큼 크다.
누구보다 박 대통령이 개헌 논의의 선두에 서야 한다는 견해도 있다. 박 대통령이 탄탄한 지지율을 바탕으로 국민들의 참여와 공감대를 이뤄냄으로써 개헌 등 구조적인 문제 해결에 나서는 것이 개인적으로나 국가의 미래를 위해 필요한 선택이라는 것이다.
한 여권 관계자는 "우리를 둘러싼 환경을 보면 20-30년 후 미래가 암담하다"며 "박 대통령이 개헌을 해낸다면 국가적인 토대를 다시 닦은 역사적인 대통령이 될 것"이라고 말했다.
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김무성 새누리당 대표의 상하이발(發) 발언으로 촉발된 개헌 논란에 대해 청와대는 침묵으로 일관하면서도 향후 사태 전개에 대해 촉각을 곤두세우고 있다.
김 대표의 진화로 개헌 논란이 일단락 된 것처럼 보이지만, 그동안 분출구를 못 찾았던 개헌 논의가 정기국회가 끝나면 본격적으로 펼쳐질 가능성이 남아 있기 때문이다. 현재로선 당내 '친박'을 뺀 나머지 '친이' 등 비주류 의원들이 야당의 개헌 논의 필요성에 얼마나 호응해 줄지가 개헌 논의의 파괴력을 가르는 변수가 될 전망이다.
박 대통령은 대선후보 시설, 5년 단임제를 4년 중임제로 바꾸는 개헌을 공약으로 내걸었지만, 취임 이후에는 거리를 둬왔다. 지난 1월 신년기자회견에 이어 지난 6일 수석비서관회의에서도 개헌 논의가 경제의 블랙홀을 불러 올 수 있다며 개헌 논의 반대 입장을 분명히 했다. 그럼에도 불구하고 야당도 아닌 집권여당 대표가 사태를 재촉발한 아이러니한 상황이 펼쳐졌다.
청와대의 침묵은 그간 개헌이 항상 수면 위로 올라왔다가 다시 잠복하는 행태를 반복했다는 판단에 기인한다. 건드릴 수록 문제가 커지는 사안인 만큼 불씨가 살아있는데 일일이 반응하며 바람을 일으킬 필요가 없다는 거다.
무엇보다 민생 및 경제 활성화와 규제개혁 등 박근혜정부 2년 차 하반기 주요 국정과제가 개헌이슈에 빨려들어갈 수 있다는 우려가 크게 작용하고 있다. 이미 세월호 참사로 힘있게 밀고나가야 할 2년 차 정국이 큰 차질을 빚었다. 경제성과에 쫓기는 박 대통령이 지난 6일 수석비서관회의에서 '경제 블랙홀'을 언급하며 개헌 논의에 제동을 건 것도 이런 인식이 깔려 있었다. '지금은 때가 아니다'는 말이다.
하지만 연말 전후로 개헌정국의 전개가 현실화될 경우 박 대통령과 청와대로선 사뭇 난감한 입장에 직면하게 된다. 박 대통령의 국정 장악력을 크게 약화시킬 수 있는 탓이다. 이탈리아 순방을 마치고 귀국한 박 대통령의 입에 재차 관심이 쏠리지만, '논의 시작의 적당한 때' 등에 대해 청와대 관계자들은 "대통령의 입장은 이미 나와 있는 것 아니냐"는 말만 되풀이하고 있다. 당장 박 대통령이 입장 표명에 나서진 않을 것이란 관측이 나오는 이유다. 하지만 개헌 논란이 지속될 경우 국정운영의 동력이 급격히 떨어질 수 있는 만큼 거듭 '시기상조론'을 꺼내며 개헌론에 쐐기를 박는 언급이 나올 가능성도 배제할 수 없다.
27년된 헌법, 선거구·기본권 조항 등 '낡은 옷'
잠잠했던 개헌론이 다시 수면 위로 올라왔다. 이미 300명의 국회의원 가운데 155명 이상이 '개헌추진 국회의원 모임'(개헌모임)에 참여했을 정도. 특히 '승자독식', '제왕적 대통령제' 에 가까운 현행 대통령 5년 단임제를 보완하기 위한 분권형 권력구조 도입이 개헌론의 핵심이다.
◇"대통령 권한을 줄여라"..'분권형 개헌' 수면 위로
프랑스와 폴란드에서 시행중인 '이원집정부제'는 대통령은 국가원수로서 외교·통일·국방 등 대외활동에 나서고, 국내 통치는 행정부 수장인 국무총리가 전담토록 한다.
대통령제와 의원내각제의 절충안으로 대통령은 국민투표, 총리는 의회를 통해 선출하는 방식이다. 대통령 선거에서 A당 후보가 당선돼도, 총선에서 B당(혹은 B당과 연대하는 다수정당) 의석이 과반을 차지하면 대통령은 A당, 총리는 B당이 맡으면서 자연스럽게 권력이 분산될 수 있다.
다만 대통령과 총리가 갈등을 빚게 되면 이를 해결할 수 있는 뚜렷한 방안이 없다. 아울러 국무총리 선출지연, 잦은 국회해산 등으로 안정적인 국정운행에도 어려움을 겪을 수 있다.
이 때문에 독일이 채택하고 있는 '건설적 불신임제' 도입이 거론되고 있다. 이 제도는 총리 교체요구가 있을 때마다 의회를 해산하고 총선을 실시하는 것이 아니라 의회가 후임자를 선출, 자연스럽게 현직 총리를 불신임하는 제도다. 총리 공백으로 인한 국정혼란이 없고, 4년 주기의 총선이 진행돼 안정적인 국정운영이 가능하다.
아울러 기존 대통령에 집중된 인사권한 역시 입법부로 분할하는 방안도 논의되고 있다. 우선 감사원장 임명권을 의회로 이전하고, 대법원장·대법관 역시 별도 추천위원회를 마련해 후보자 추천이 완료되면 국회가 동의하는 방식으로 개정한다. 헌법재판관은 대통령과 국회, 대법원이 각각 3명씩 선출하는 기존 제도에서 전원 국회에서 선출하는 방식으로 전환하자는 것.
상원과 하원으로 의회를 이원화하는 '양원제'에 대한 검토 움직임도 있지만 적용 가능성은 높지 않다. 양원 모두 의결이 완료돼야 의안을 실행할 수 있는 양원제는 의안심의에 많은 시간이 소요된다. 그간 대립으로 인해 법안 및 예결산 처리 등에 진통을 겪고있는 국내 정치상황에 맞지 않는데다 의원수를 늘리는데 대한 부정적인 여론이 지배적이라는 판단이다.
◇5년중임제 "무능한 대통령에겐 길고, 유능한 대통령에겐 짧다"
기존 5년인 대통령의 임기를 줄이는 대신 한차례의 연임을 가능토록 하는 대통령 4년중임제도 논의되고 있다. "유능한 대통령에게 5년은 짧고, 무능한 대통령에게는 길다"는 김 대표의 최근 발언이 4년중임제의 핵심 논점이다.
기존 단임제는 그 특성상 대통령 임기 후반 차기 대선주자들의 대권행보가 시작되면 '레임덕'이 시작된다. 중장기적인 국가정책 실현이 어려운 이유다. 대통령 교체와 함께 정책단절도 우려된다.
반면 중임제는 짧은 임기동안 성과를 내기 위해 성급하게 일을 추진해면서 불거지는 사회적 갈등 및 설익은 정책을 방지할 수 있다. 대통령의 임기를 줄이는 대신 중간평가 성격의 중임제를 도입해 무능한 정부의 조기 퇴진과 유능한 정부의 정책 연속성을 꾀할 수 있다는 것이 장점이다.
◇중선거구제…지역구도 무너뜨릴 '정치개혁' 실마리
헌법개정과 함께 기존 소선구제를 중·대선거구제로 전환하는 선거법 개정도 진행돼야 한다는 목소리도 나오고 있다. 일각에서는 개헌보다 선거법 개정이 우선이라는 목소리도 나오고 있다.
1위 득표자만 당선되는 'All or Nothing' 형태의 소선구제는 여당과 제1야당이 각각 영남과 호남 지역 선거구를 독점하다시피 하는 국내 정치지도 상 지역감정을 부추겨 왔다.
반면 중·대선거구제 도입은 2위 득표자의 국회진입을 돕는다. 이들의 활약 여부에 따라 특정 정당의 '텃밭' 개념을 깰 수 있다. 또한 정치권의 정책경쟁을 유도해 민생정치로 패러다임을 전환시킬 수 있다. 소수정당 역시 의회에 진입할 수 있는 발판이 된다. 다만 특정 지역에 기반이 있는 정당들이 국회 다수를 차지하고 있는 상황에서 기득권을 내려놓을 수 있을지가 관건이다.
◇새로운 시대…새로운 기본권 신설·보완해야
변화하는 시대상을 반영해 헌법에 새로운 기본권을 신설하거나 보완해야 한다는 의견도 적지 않다.
성문화되지 않은 '생명권'과 '사상의 자유'를 헌법에 명시해야 한다는 주장이 대표적이다. 이들 항목은 헌법 해석을 통해 인정받고 있지만 성문화를 통해 더욱 확실한 보장이 필요하다. 이미 상당수 국가들이 이를 성문화해 기본권 강화에 나서고 있는 추세 역시 감안해야 한다는 지적이다.
이 밖에도 '정보 접근권·보호권'을 헌법 조문에 명문화할 필요도 있다. 우리나라의 국제정치적 위상을 고려해 정치적 망명권과 난민권을 명문으로 규정할 필요성도 제기된다. 아울러 헌법 제21조 3항~4항 '언론의 자유'와 관련해 법률에 위임하거나 자유를 제한하는 규정을 삭제해야 한다는 주장도 나온다.
아울러 중앙정부에 밀린 지방정부의 자치권 강화 등 대통령제 개정을 통한 권력구조 개편과 함께 개헌과정에서 다양한 변화가 필요하다는 주장이 제기되고 있다.
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"27년만에 가장 뜨겁다"…개헌, 어떤 절차 거쳐야 가능?
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마지막으로 헌법이 개정된 1987년 이후 강산이 3차례 바뀌었다.
대한민국헌법 제10장(제128~130조)에 따르면 개헌은 크게 헌법개정안 △제안 △공고 △의결 △국민투표 △공포 순으로 진행된다. 이같은 개정 절차에 따라 헌법은 특정 조항이 수정되거나 삭제 또는 새 조항이 추가된다.
'헌법개정안 제안'부터 개헌 절차를 살펴보면 개정안을 제안할 수 있는 자격은 우리나라의 딱 두 대상에게만 제한돼 있다. 바로 대통령과 국회의원. 그중 국회의원은 재적의원의 과반수가 제안에 참여해야 한다. 국민이 직접 개헌안을 제안할 절차는 없기에 공청회 등을 통한 민의 수렴이 선행돼야 한다는 의견도 있다.
특히 국회에서 개헌을 위해 특별위원회를 구성하는 경우가 있더라도 특별위원장은 헌법개정안을 직접 제안할 수 없다. 반드시 의원의 명의로 개정안이 제안돼야 한다. 이외에도 제안 과정에서 한 가지 주목할만한 것은 헌법개정안의 제명은 '전부개정안' 또는 '일부개정안'이 구분되지 않는 점이다.
이렇게 제안된 헌법개정안은 다음 순서로 '공고'된다. 의원이 제안한 경우는 정부가 국회의장의 요청을 받아 개정안을 공고하고, 대통령이 제안한 경우는 개정안 제출과 동시에 이를 공고하게 된다.
공고 기간은 20일 이상으로 정해져 있다. 이러한 기간은 국민이 개헌에 대한 내용을 충분히 인식하고 의사를 형성할 수 있도록 돕는다. 아울러 개정안 의결 당시 국민의 뜻이 충분히 반영될 수 있도록 하는 취지다.
개정안 공고 기간은 20일 이상이라는 하한선 외에도 60일 이내라는 상한선이 정해져 있다. 이는 개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 국회에서 의결돼야 하기 때문이다.
공고된 개정안은 국회가 스스로 정한 의결일정에 따라 본회의에서 표결된다. 일반 의안과 달리 상임위원회 회부 없이 본회의에서 바로 기명투표로 표결된다. 의결은 재적의원의 3분의 2 이상이 찬성해야 가능하다.
여기서 헌법개정안 의결이 다른 의안들의 경우와 다른 점은 개정안의 '전부' 또는 '일부'에 대해 수정의결 할 수 없는 점과 전체에 대해 '가(可)와 부(否)'만을 정하게 되는 점이다.
이같은 표결 과정을 거쳐 재적의원의 3분의 2 이상이 찬성해 의결될 경우 의장은 정부에 개정안을 보내 개정안을 국민투표에 부치도록 한다. 이때 대통령은 국회 의결에 대한 거부권을 행사할 수 없다.
헌법개정안은 국회의결 후 30일 이내에 국민투표에 부쳐진다. 국민투표의 총괄 관리 주체는 중앙선거관리위원회이고, 대통령은 늦어도 국민투표일 전 18일까지 국민투표일과 국민투표안을 동시에 공고해야 한다.
국민투표에 부쳐진 개정안의 확정 조건은 두 가지. 우선 국회의원 선거권자의 과반수가 투표에 참가해야 하고, 둘째 투표에 참가한 투표자의 과반수가 개정안에 '찬성'해야 한다. 여러 후보 중 1명을 뽑는 대통령 선거나 국회의원 선거와 달리 '찬반'을 묻는 투표다.
이같이 긴 절차를 지나 국민투표에서 개정안이 만약 확정된다면 대통령은 이를 즉시 공포해야 한다. 공포문에는 헌법개정안 발의 주체가 누구인지, 국민투표 결과는 어떠한지 등이 상세히 담기게 된다.
어느 때보다 '헌법 개정' 논의가 뜨거운 최근 이같은 개헌 절차가 시작될 수 있을지, 또 시작된다면 어떤 조항이 헌법에 추가·삭제되거나 수정될 것인지, 지켜보는 이들의 관심도 뜨거워지고 있다.
우윤근 "'독일+오스트리아'식 개헌 바람직"
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우윤근 새정치민주연합 원내대표가 19일 승자 독식의 '제왕적 대통령제'보다 독일과 오스트리아의 분권형 권력구조를 혼합한 형태의 헌법을 도입해야 한다며 개헌 방안을 구체화했다.
"OECD 갈등 2위 한국, 분권형·합의제 개헌 필요"
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우 원내대표는 "우리나라는 OECD(경제협력개발기구) 회원국 중 갈등 수준이 터키에 이어 2위"라고 상기시켰다.
레이파트 교수는 저서에서 "분열된 사회일수록 다수결에 의한 대통령제 보다 합의에 의해 권력을 나누는 '권력분점'이 바람직하다. 갈등이 많은 나라에서 다수결 대통령제를 하게 되면 갈등을 더 증폭시키고 악화시킨다"고 서술했다.
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현재 진행중인 국정감사에서 야당이 역할을 제대로 하고 있느냐는 질문에 대해, 그는 세월호 참사 진상규명과 더불어 △'초이노믹스' 검증 △사이버 검열 진상규명 △누리교육 등 교육 재정 문제제기 등에 있어 나름대로 성과를 내고 있다고 평가했다.
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