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내년도 예산안에 대한 국회 심사가 시작되면서 국회의 예산증액 권한 문제가 불거지고 있다. 의회의 견제와 감독 기능이 중요한 대통령제 체제에도 불구하고 국회의 예산심의 권한이 정부가 편성한 예산을 깎는 데만 초점이 맞춰진 반쪽 권한에 그친다는 점에서다. 국회의 예산심사권 약화가 정부의 예산편성권 강화로 이어지면서 올 예산정국의 핵심으로 떠오른 '최순실 예산 사태'가 언제든 재연될 수 있다는 우려도 나온다.

◇ 견제·감시 말하지만…예산편성권>예산심의권 = 1일 복수의 국회 관계자에 따르면 매년 국회에 제출된 정부 예산안은 1% 안팎의 예산을 삭감하고 증액하는 수준에서 심사와 의결이 이뤄진다. 예산이 일방적으로 삭감되거나 증액되는 경우는 거의 없다. 예산이 조정되는 비율도 전체 예산 규모에 비하면 미미하다. 국회의 예산심사가 수박 겉핥기라는 지적이 반복되는 이유다.

속사정은 헌법상 국회의 예산심사 범위에 있다. 현행 헌법에서 국회는 예산 삭감 권한만 가질 뿐 증액에 대해서는 기획재정부의 동의를 받아야 한다. 삭감한 예산을 다른 사업비로 조정하거나 새로운 사업에 배정하는 것도 기재부 동의 없이는 불가능하다. 국회의 예산심의가 정부를 견제하는 대표적인 수단으로 꼽히지만 실상은 기재부가 허락한 범위에서 이뤄지는 셈이다.

실무적으로도 국회 예산결산특별위원회에서는 국회의원의 감액 요구만 검토하고 증액 요구에 대한 검토와 예산안 수정은 모두 기재부 예산실에서 전담한다. 예산 시즌이 되면 기재부 예산실이 통째로 세종시 정부청사에서 여의도 국회로 이사를 온다. 국회 한 관계자는 "정부의 예산편성권이 국회의 예산심의권을 압도하는 현실을 단적으로 보여주는 장면"이라고 말했다.

◇ 예산전용·사고이월…심사 전부터 기울어진 운동장 = 국회의 예산심사권이 삭감심사로 제한된 것은 제헌 당시부터다. 제헌헌법기초전문위원을 지낸 유진오 박사의 헌법해의와 헌법제정회의록에는 국회의 권한을 삭감으로 제한하는 동시에 정부도 국회의 의결 없이는 예산을 함부로 지출하지 못하도록 했다는 대목이 나온다. 국회와 정부의 견제와 감시 균형을 맞추기 위해 삭감과 증액 권한을 따로 떼어놨다는 얘기다.

문제는 제헌 당시의 취지와 다른 예산관계법이 제정되면서 정부 편의적인 수단이 대거 도입됐다는 점이다. 전문가들은 국가재정법 등 예산관계법으로 가능해진 예산전용과 사고이월을 대표적인 정부 편의수단으로 꼽는다. 일단 어떻게든 예산을 확보하기만 하면 국회의 의결 없이도 예산을 사용할 수 있는 길이 생기면서 국회와 정부의 예산 균형이 무너졌다.

우리나라 대통령제의 모델인 미국의 경우 예산편성권을 의회가 행사한다. 정부가 제출하는 예산안은 의회의 예산심의에서 참고사항일 뿐 법적 구속력이 없다. 대통령제를 채택한 프랑스도 사업별 지출규모를 변경하지 않는 수준에서 세부 예산을 조정할 권한을 의회에 보장하고 있다.

국내에서도 지난 19대 국회 당시 국회의 예산심의권 강화 문제가 공론화된 적이 있다. 김태호 새누리당 전 최고위원은 2014년 6월 당대표 경선에서 예산편성권 국회 이관을 공약으로 내걸었다. 김 전 최고위원은 "대통령제에서 예산편성권을 행정부가 갖는 것은 정부 주도로 고도 경제성장을 추구하던 개발도상국 시대의 유산"이라며 "우리나라는 행정부가 예산편성권을 갖고 있다 보니 삼권분립이 성숙되지 못하고 행정부의 권력이 비대해졌다"고 주장했다.

2009년 8월 국회의장 자문기구인 헌법연구자문위원회의가 제출한 개헌보고서에는 예산법률주의를 도입해 국회의 예산편성권을 보장해야 한다는 소수안이 포함되기도 했다.

◇ 선심성 예산 우려…국회 전문성 부족 지적도 = 반론도 있다. 국회에 예산편성권을 부여할 경우 선심성 지역구 예산을 통제하기 쉽지 않다는 현실적 우려가 적잖다. 실제로 국회의 예산심사 기능은 예산정국 막바지에 국회에서 요구하는 증액사업이 많아질수록 약해진다. 국회의원이 지역구 예산을 따내기 위해 정부에 사정하는 경우가 적잖다는 얘기다.

안전행정부 장관을 지낸 정종섭 새누리당 의원은 교수 재직 당시 발간한 저서 '헌법학원론'에 국회의 예산증액권 제한과 관련, "정치적 이익을 고려해 행하는 선심성 증액을 통제하기 위한 것"이라고 적었다.

예산심의 전 예산 관련 자료를 제대로 들여다볼 수 있는 전문성을 갖춘 국회의원이나 보좌진이 많지 않다는 현실론도 나온다. 국회 전문위원실이나 예산정책처도 기재부 도움 없이는 예산을 독자적으로 검토하기 어려운 게 현실이다.

김기식 전 더불어민주당 의원은 "19대 국회 임기를 마치면서 가장 아쉬웠던 게 예산 심사"라며 "국회의 예산 관련 조직을 대폭 강화하기 전에는 의원 개개인이 예산 관련 정책 역량을 키우는 수밖에 없다"고 말했다.