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그래픽=이승현 디자인기자

청와대가 21일 공개한 헌법 개정안은 경제조항의 중대한 변화를 담았다. 토지공개념과 경제민주화다. 이대로 헌법을 고치고 나면 관련 법령개정을 수반하므로 경제 질서를 크게 뒤바꿀 수도 있다. 다만 공개된 내용은 원칙에 가깝다. 함께 발표한 지방분권 부분을 상세히 설명한 것과 대조된다. 경제 관련은 ‘보강’인 반면 지방 분권은 사실상 ‘신설’에 가깝기 때문으로 풀이된다.

청와대의 기본 인식은 불평등이다. 지난 30년간 경제 규모는 커졌지만 양극화, 불평등은 심화됐다는 진단이다. 국가가 성장하면 국민도 성장해야 한다. 세계 10위권 규모 경제강국이지만 경제가 성장해도 가계소득은 줄고 불평등은 커진다. 국민 간의 소득격차, 빈곤의 대물림, 중산층 붕괴 등 양극화는 경제성장과 국민통합을 가로막고 있다. ‘모순’에 착목하고 해결 의지를 헌법에 담자는 게 ‘문재인 개헌안’의 핵심이다. 그 해결책으로 경제민주화 강화, 토지공개념 실질화를 내세웠다.

그러나 토지공개념 명문화가 시장에 어떤 변화를 가져올지, 영향을 줄지 등에 대한 설명은 부족했다는 지적이다. 토지공개념은 이른바 자유와 평등 논란을 낳는다. 미세한 조문의 변화만으로도 정부의 시장개입 범위를 확대할 수 있다. 의지 표현만으로 시장에 주는 시그널(신호)는 적잖다. 때론 시장의 오해를, 때론 시장의 왜곡으로 나타날 수 있다. 경제 민주화도 같은 맥락이다. ‘상생’이라는 단어 하나 추가하는 수준이지만 경제 주체들은 긴장한다.

청와대는 이 점을 의식한 듯, 자세한 설명보다 개정의 당위성에 집중했다. 청와대 관계자는 "(개헌으로) 무조건 정부 권력이 강화되는 게 아니다"라며 "국민의 기본적 권리를 제한하거나 부담하는 문제는 법률로만 가능하다"고 말했다. 그러면서도 갈 길을 숨기진 않았다. 헌법에 투기 억제, 상생 등을 위한 원칙을 담은 만큼 후속 법안이 뒤따를 수밖에 없다. 청와대 관계자는 "원칙이 섰으니 그 원칙에 입각해서 필요한 일이 있다면 국회가 법률을 만들 일"이라고 밝혔다.

조국 청와대 민정수석은 "우리 헌법이 자유와 평등 사이에 어느 게 우위라고 하지는 않았다"고 말했다. 조 수석은 경제민주화에 ‘상생’을 추가한 것에 대해 "이미 대규모점포 영업시간 제한하는 유통법이나 상생법 등이 있지만 이번 개헌을 통해 경제협력 관계에 다양한 입법이 더 촉진될 것"으로 기대했다.

청와대는 지방분권 설명엔 많은 공을 들였다. 지자체의 구성, 재정, 운용 등에서 폭넓게 자율권을 주는 방안을 상세히 공개했다. 지방분권이 중요한 개헌 포인트라는 건 문 대통령 소신이다. 뿐만 아니라 정치현실도 고려한 결과다.

청와대는 권력구조의 핵심 고리인 대통령제와 국무총리 국회추천 여부를 두고 자유한국당 등 야권과 맞서 있다. 민감한 쟁점을 빼고 합의 가능한 이른바 '최대공약수 개헌'을 고려하면 지방분권이야말로 기본권 신장과 더불어 개헌의 핵심요소가 된다. 이런 관점에선 경제조항 역시 격렬한 논쟁을 부를 수 있는 뇌관이므로 원론적인 입장에 치중한 측면이 있다.

물론 분권 개헌안도 불씨를 안고 있다. 이날 공개된 내용에 대해 정부가 옥상옥이 될 거란 시각과, 반대로 실질적 분권실현에 미흡하다는 상반된 비판이 동시에 나왔다. 조 수석은 "지방정부 입법권 조례안 (효력)을 국회 법률과 똑같이 해 달라는 요구가 있는 것으로 알지만 우리가 연방제를 하지 않는 한 힘들다고 봤다"며 보다 과감한 권한 이양 요구에 제동을 걸었다.

청와대 관계자는 그 반대의 지적에 대해 "옥상옥이라 생각지 않는다"라며 "예산철만 되면 지자체장이 기초·광역할것 없이 다 서울로 올라와 기재부 등으로 다니는 거 아니냐. 이런 걸 다 지방이 하게 해서 지역발전, 주민 삶을 책임질 정책을 실질적으로 할 수 있도록 하자는 것"이라 말했다.

조 수석은 한편 헌법 총강 중 '한반도와 부속도서'로 규정한 영토조항에 대해 "유지하는 데에 이견이 없었다"며 "이걸 유지한다 해도 남북문제, 평화체제 완성에 장애물이 된다고 생각지 않는다"고 밝혔다.