성매매는 어느 나라에서도 '방치할 수 없는' 사안이다. 성매매를 보는 시각에 따라 접근하는 방식에 따라 성매매는 합법이 되고 불법이 되기도 한다. 각국 정부의 성매매 정책의 목표는 같다. 성매매 여성에 대한 보호와 건강한 사회 구현이다. 그러나 어느 한 쪽도 성매매 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 묘안이 되지 못하고 있다.

성매매를 접근하는 방식은 크게 4가지로 나뉜다. △성매매 금지주의 △부분적 금지주의(성구매자만 처벌) △국가 규제주의(합법화) △비처벌주의 (성매매법 폐지) 등이다.

금지주의의 대표적인 나라로는 한국, 중국, 러시아다. 성매매를 퇴폐행위로 인식하고 범죄로 규정한다. 이 경우 성구매자와 성매매 알선업체는 물론 성판매자도 모두 처벌 대상이 된다. 성매매를 근절하기 위한 정책이지만 효과는 미미했다. 한국 성매매여성은 2002년 7만9012명에서 14만5600명으로 증가했다. 키스방, 휴게방 등 변종 성매매 업소 거래 비중도 점차 커지고 있다.

공창제를 통해 국가가 규제하는 대표적인 나라는 독일, 네덜란드, 호주 등이다. 공창제를 허용하는 배경에는 성매매를 성인들 간의 자유로운 성거래로 보고, 성노동을 정상적인 직업의 하나로 보는 것이다. 이는 성노동자의 생존권을 인정하고 성매매자의 사회적 낙인효과를 해소하겠다는 정책 목표를 지닌다.

하지만 이 공창제도가 목표를 달성하고 있는지 여부에 대해서는 여전히 논란거리다. 2007년 유럽 의회 보고서에 따르면 2000년부터 공창제도를 실시한 네덜란드의 경우 성매매 종사자 중 95%가 노동계약 없이 일을 하고 있으며 사회보장서비스 수혜도 받지 못하는 것으로 나타났다.

2002년 성매매를 합법화한 독일의 경우도 별반 다르지 않다. 2007년 독일정부가 실시한 성매매 실태조사 결과 성매매 종사자의 92%가 성희롱 피해를, 87%가 신체적 폭력을 당했다. 성매매 시장 규모도 커졌다. 2010년 독일 성매매 시장 규모는 약 14.5억 유로이며 성매매 종사자만 40~45만명에 달한다.

그나마 성매매에 일정부분 효과를 거두는 것으로 평가받는 나라는 부분적으로 성매매를 금지하는 북유럽 국가들이다. 스웨덴, 핀란드, 노르웨이 북유럽 국가들은 성구매자에 한해서 처벌한다. 1999년 스웨덴에 도입된 이후 북유럽 전체로 확산됐다.

북유럽의 이같은 정책은 성매매를 사회적 불평등으로 접근해 성매매자를 '사회적 약자'로 규정하기 때문이다. 이에 따라 성매매를 억제하고 성매매에 대한 사회적 태도 변화를 이끌기 위한 방편으로 도입됐다. 스웨덴은 2011년 성 구매 의도가 있거나 실제로 행한 경우 기존 6개월 형에서 1년 형까지 구형할 수 있도록 했다.

스웨덴 성구매자 처벌 정
책은 어느정도 효과를 보인 것으로 보인다. 2010년 스웨덴 정부 보고서에 따르면 거리 성매매 종사자들이 정책 시행 이후 절반으로 줄었으며 성구매 남성도 13.6%에서 7.6%로 줄어들었다.

성매매를 개인간의 거래로 인정, 국가가 아예 개입을 하지 않는 나라도 있다. 프랑스, 이태리, 영국 등이 대표적이다. 이들 국가는 성매매를 알선하는 포주나 업주는 규제하지만 개인 간에 이뤄지는 성매매에는 관여하지 않는다.

일부 국회의원들과 여성계는 스웨덴식으로 성매매 정책을 전환해야 한다고 주장한다. 김상희·남윤인순 새정치민주연합 의원은 성매매자와 매수자모두를 처벌하는 현행법 대신 성매수자만 처벌하는 내용의 개정안을 내놓은 상태다.

우리나라에서 성매매행위를 규제한 역사는 조선시대로 거슬러 올라간다. 엄격한 유교국가인 조선시대에는 국가가 공식적으로 매춘을 금지했다.양인 여성이 매춘을 하다 발각되면 노비로 전락했다. 양인 여자를 사들여 창녀로 만든 이는 곤장으로 다스렸다고 역사학자들은 전한다.

구한말 개항 이후 일본인 거류지를 중심으로 일본식 공창제가 있었지만 해방 이후 미군정에 의해 폐지됐다.  미군정은 1946년에 ‘부녀자의 매매 또는 그 매매계약의 금지’를 공포하며 1948년에 이르러 공창제 폐지를 시행하는 법령을 공고했다. 

제1공화국의 퇴진 이후 성매매도 하나의 직업이란 여론이 조성되면서 다시 부활하려는 움직임이 있었지만 1961년 1월 국무총리 장면의 승인 거부로 실패했고 제2공화국은 모든 성매매를 불법화했다.

1961년 5·16 군사 쿠데타 직후 국가재건최고회의는 '사회악 일소'를 이유로 '윤락행위 등 방지법'을 도입, 이법이 2000년대까지 이어지게 된다. 윤락행위 방지법은 성매매여성을 '윤리적으로 타락한 행위'를 한 여성으로 규정하고 이들을 선도하는 목적이 강했다.

이 법 '보호지도소 규정'에는 "국가는 윤락행위의 상습이 있는 자와 환경 또는 성행으로 보아 윤락행위를 하게 될 현저한 우려가 있는 여자를 선도보호하기 위해 보건사회부 장관이 지정하는 중요 도시 기타 필요한 곳에 보호지도소를 설치한다"고 규정돼 있다.

윤락행위 방지법을 통해 성매매를 반대했지만 1962년부터 전국 각지에 집장촌 특정지역을 설치해 운영하는 등 법과 현실은 더욱 동떨어지게 된다. 일본인들의 기생관광을 유치해 외화획득 수단으로 활용했다는 아픈 과거가 있다.

윤락행위 방지법은 김영삼 정부 시절인 1995년 개정됐다. ‘윤락행위시 남자에 대한 처벌이 너무 약하다’는 여성계 여론이 반영된 것으로 '3만원 이하의 벌금이나 구류'가 '1년 이하의 징역이나 300만원 이하의 벌금, 구류 또는 과태료'로 바뀌었다.

2000년과 2002년 전북 군산 대명동과 개복동 성매매업소에서 잇따라 화재가 발생, 성매매 여성 5명과 14명이 각각 희생됐다. 화재 현장에서 발견된 한 성매매 여성의 일기장에는 강요와 폭력 속에 성매매를 하던 실상이 고스란히 담겨 있었고 전국적인 성매매 해체운동으로 번졌다.

여성단체를 중심으로 "성매매 업주를 강력히 처벌하고 피해 여성을 보호하는 법안 마련이 절실하다"는 목소리가 커졌다.

이를 계기로 2004년 3월 2일'성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률'과 성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률(성매매 특별법)이 국회 본회의에서 통과됐고 같은해 9월 23일 두 법률이 시행됐다.

[막전막후속기록]성매매 여성, 도박·카드빚 때문?