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'개헌 전도사' 새누리당 이재오 의원이 18일 오후 서울 여의도 국회 의원회관에서 열린 개헌추진국민연대 전국대표자회의에서 참석자들과 함께 구호를 외치고 있다. 2015.4.18/뉴스1 <저작권자 © 뉴스1코리아, 무단전재 및 재배포 금지> |
대선을 앞두고 반복돼 온 개헌 논쟁은 현재 5년 단임 대통령 중심제의 권력구조를 바꿔야 한다는 주장이 핵심이다. 그 방법론을 두고는 대통령제의 골격을 유지한 4년 중임 대통령제가 오랜 기간 대안으로 제시돼왔다. 그러나 최근 제왕적 대통령제의 폐해가 부각되면서 정치권을 중심으로 대통령 권한을 의회로 대폭 이양하는 분권형 대통령제가 부상하고 있다.
◇선거주기 일치가 최우선 과제
4년 중임 대통령제는 최고 민주주의 체제로 꼽히는 미국이 시행하고 있다는 점에서 신뢰도가 높다. 물론 우리나라와 미국의 정치적 환경이 크게 다르기 때문에 미국의 사례를 제도의 우월성으로 내세우긴 어렵지만 대통령제를 지속하면서도 정치적 효율성과 책임성을 높일 수 있는 대안으로 여겨져왔다.
5년 단임제의 가장 큰 병폐로 꼽히는 대통령 '레임덕 현상'이 4년 중임제를 통해 상당 부분 해소될 수 있다는 장점이 우선적으로 언급된다. 대통령에 당선되더라도 다음 선거를 의식해 국정운영의 책임성과 신뢰성을 높일 수 있다는 측면에서다.
이보다 더욱 시급한 과제로 꼽히는 것이 대통령과 국회의원, 지방선거 등의 선거 주기 불일치가 가져오는 정치 불안과 비효율성을 해결하는 것인데 대통령 4년 중임제가 효과적인 대안으로 여겨진다. 대통령 임기가 4년으로 조정되면 대통령 선거와 국회의원 선거를 함께 치르거나 2년 단위로 엇갈리게 할 수 있다. 이렇게 되면 선거 정국이 상시적으로 펼쳐지는 비정상적 국정 운영 환경에서 벗어날 수 있다.
또한 대통령과 의회 간 권력 관계의 불확실성을 줄일 수 있어 민주적 대표성과 정치적 책임성을 전반적으로 높일 수 있을 것으로 기대된다.
이 때문에 우리 정치권에서도 대통령 임기 조정을 가장 시급한 과제로 보고 이와 관련한 '원포인트 개헌'이 끊임없이 논의돼 왔다. 그러나 대통령 선거와 국회의원 선거 주기를 맞추기 위해서는 일시적으로 대통령이나 국회의원 어느 한쪽의 임기를 줄여야 하는 문제가 있다. 예를 들어 오는 2020년 치러지는 국회의원 선거에 대통령 선거를 일치시키는 개헌을 하기 위해서는 2017년 선출되는 차기 대통령은 임기가 3년으로 줄어드는 것을 감수해야 한다.
개헌을 주장하는 정치인 중 대권을 꿈꾸는 이들 가운데에선 권력구조 개편을 위한 개헌과 함께 대통령 임기 축소를 공약으로 내걸겠다는 복안을 마련하고 있다. 이와 반대로 안희정 충남지사와 같이 개헌에 대한 사회적 공감대 형성을 위해 보다 장기적인 논의가 필요하다고 주장하는 측에서는 대통령과 국회의원 임기가 자연스럽게 일치하는 2032년을 목표로 개헌론을 가다듬자는 목소리도 있다.
◇대통령 권력 줄이기…정치인 권력 나눠먹기?
분권형 대통령제는 우리 정치권의 문제가 지나치게 권력이 집중된 대통령제에 있다는 문제 의식에서 출발한다. 이른바 '제왕적 대통령제'의 폐해를 벗어나기 위해 대통령의 권력을 줄일 수 있는 권력구조가 필요하다는 주장에서 제기된 것이다.
분권형 대통령제의 형태로는 외치와 내치를 나눠 대통령에게는 외교와 국방 등 외치만 맡기고 내치에 해당하는 실질적인 국정 운영은 의회가 맡는 이원집정부제가 거론된다. 이 같은 주장은 주로 국회를 중심으로 한 정치권에서 공감을 얻고 있다. 대통령에 휘둘려 무기력해지는 의회의 한계를 체감한 당사자들이기 때문이다. 여야 막론 계파 불문 국회의원들에 의해 분권형 대통령제 개헌에 대한 공론화가 본격화되고 있어 향후 개헌 논의가 이를 중심으로 이뤄질 가능성이 높다.
그러나 현재 정치권에서 분출되고 있는 분권형 대통령제는 사실상의 내각제 개헌으로 봐야한다는 시각이 우세하며 따라서 정치권에 대한 신뢰가 매우 낮은 우리나라 국민들의 지지를 받기 어렵다는 한계가 뚜렷한 것으로 지적된다.
더구나 분단국가이자 4대 열강의 각축전이 벌어지는 우리나라에서 외치와 내치를 구분하기 힘들어 대통령과 의회 간 갈등이 보다 심화될 소지도 있다. 특히 안보 문제가 중요한 우리나라에서 외치와 내치의 갈등 충돌을 막기 위해 대통령과 의회 모두 보수정권으로 몰아주게 돼 보수정당의 장기집권이 초래될 것이란 우려도 제기된다.
특히 국가 최고권력자를 국민의 손으로 직접 뽑는 데 큰 의의를 두고 있는 우리나라 국민들로선 국민이 직접 뽑지 않는 총리에게 권한을 더 많이 실어준다는 데에 대한 거부감도 크다. 여기에 최근 여권을 중심으로 '반기문 대통령+친박 총리' 시나리오가 등장하면서 분권형 대통령제 개헌은 친박정권 연장을 위한 정략 쯤으로 치부되며 국민들의 불신이 높아졌다.
한 정치권 관계자는 "대통령제의 폐해를 지적하는 개헌론은 현 정권에 대한 비판을 위한 레토릭으로서 활용될 수 있지만 국민들의 지지를 얻기 힘들다는 점에서 양날의 칼이 될 것"이라고 지적했다.
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