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문재인 대통령이 20일 오전 서울 세종대로 광화문광장에서 열린 제72주년 경찰의날 기념식에서 축사를 하고 있다. /사진=뉴스1

문재인 대통령이 지난 20일 경찰의 날 기념식에서 검·경 수사권 조정을 내년부터 착수하겠다고 공언하면서 20년간 해묵은 문제가 풀릴지 주목된다. 지난 20년 간의 수사권 조정 논쟁사를 돌아보면 대통령의 의지만으로는 어려운 일이라는 교훈이 남는다.

◇검·경 수사권 갈등의 불씨, 1962년 5차 개헌 헌법

범죄에 대한 수사 권한이 어떤 기관에 있는지를 법으로 처음 명시한 것이 1962년 5차 개헌으로 만들어진 헌법이다. 당시 헌법에 '검사에 의한 영장 신청 조항'을 담았다.

헌법에 따라 형사소송법에도 검찰이 수사에 대한 포괄적 권한을 갖도록 하는 조항이 만들어졌다. 검사가 영장을 발부해 수사를 지휘하고 공소 등 수사 종결을 결정할 권한까지 가질 수 있게 된 근거 조항이다.

법이 구체화되면서 경찰은 검찰의 영장이 없으면 자율적으로 수사할 수 있는 권한을 갖지 못하게 됐다. 2011년 경찰에도 수사개시권이 보장되기 이전까지 경찰은 출동만 하고 검찰이 범죄 혐의를 인정해줄 때까지 수사 착수도 하지 못했다. 경찰은 이때부터 교통·절도·폭력 등의 민생범죄나 일부 사건에 대한 수사권을 인정해 달라는 요구를 지속적으로 해왔다.

◇정치권으로 들어오며 확장된 검·경 수사권 조정 논쟁…반복된 무결론

경찰의 오랜 요구는 이후 30여년간 검찰의 반대와 국민의 불신과 무관심 등에 가로막혔다. 이들의 숙원이 다시 수면 위로 떠오른 것은 김대중 정부 들어서다.

김대중 전 대통령은 1997년 제15대 대통령 선거에서 대선 공약으로 지방자치경찰제를 공약했다. 국가경찰을 두되 지방마다 환경에 맞게 독립적으로 치안 활동을 벌일 수 있는 자치경찰을 두자는 내용이었다.

경찰은 김대중 정부 출범 1년 후인 1999년 자치경찰제 도입이 논의되는 과정에서 수사권 독립을 주장했다. 검찰이 계속 수사권을 갖고 있으면 '자치'경찰의 취지와 맞지 않는다는 것이었다. 검찰도 이에 맞서 강력히 반대하고 나서자 청와대에서 아예 논의를 중단했다.

다음 정부인 노무현정부에서는 검찰 개혁 물살과 검·경 수사권 조정 논의가 맞물렸다. 노무현 정부에서 검찰 권한이 너무 크다는 지적과 함께 검찰 권력을 견제하기 위한 수단으로 수사권 조정이 추진된 것이다.

노무현 전 대통령은 대선 공약으로 제시한 민생범죄 등에 한해 독립적 수사권을 주는 방안을 추진하려 했다. 실제 2004년 '수사권 조정협의체'와 '수사권 조정 자문위원회' 등 실무 조직이 꾸려지기도 했다.

검찰과 경찰의 대표자들이 협의체외 위원회에 참여했다. 이들은 수사권 조정 논의의 핵심인 형사소송법 제195조 검사의 수사와 제196조 사법경찰관리 조항의 개정을 논의했다. 다만 이 역시 검찰과 경찰 간 다툼만 낳다가 대통령 지시로 중단됐다. 국회도 법 개정에 나섰지만 진척은 없었다.

이명박 정부에서도 검·경 수사권 조정 논의가 이어졌다. 수사권 조정이 이명박 전 대통령의 대선 공약은 아니었지만 여론에서 먼저 검찰 개혁 요구가 나오면서 2010년 국회에 사법제도개혁특별위원회(사개특위)가 설치됐다.

사개특위는 이전 정부에서부터 추진한 형사소송법 개정 등에 대한 논의를 이어갔다. 한 가지 성과도 냈다. 적어도 경찰이 범죄를 인지하면 수사를 '개시' 또는 진행할 수 있도록 수사개시권을 명문화한 것이다. 다만 같은 조항인 형사소송법 제196조에 경찰이 '모든 수사'에 검사의 지휘를 받는다고도 명시하면서 오히려 경찰의 독립성을 저해했다는 비판도 받았다.

박근혜 전 대통령도 대선 공약에 검·경 수사권 조정을 포함시켰다. 그러나 그 역시 이전 정부와 마찬가지로 당선 이후 검찰과 경찰 사이의 이견을 조정하지 못했다.