[런치리포트]허점투성이 공직자 재산신고

[the300]종합

[단독]1급 이상 고위공직자 '재산형성과정 검증' 의무화

넥슨 비상장 주식을 이용, 100억원대 시세차익을 올려 논란이 된 진경준 검사장(49·법무연수원 연구위원)이 14일 서울 서초구 중앙지검에 출석, 취재진 질문에 눈을 감고 있다. '진경준 주식대박' 사건을 수사 중인 이금로 특임검사팀은 이날 오전 진 검사장을 피의자 신분으로 소환했다. 진 검사장은 김정주 NXC(넥슨 지주회사) 대표(48)의 편의를 봐주고, 넥슨 비상장 주식을 받아 126억원의 '주식 대박'을 쳤다는 혐의를 받고 있다. 또, 진 검사장은 한진그룹에 대한 수사 무마를 해주는 대가로 처남 강모씨(46)명의의 청소 용역업체가 그룹 계열사로부터 일감을 몰아받게 해줬다는 의혹도 받고 있다. 2016.7.14/뉴스1 <저작권자 © 뉴스1코리아, 무단전재 및 재배포 금지>

우병우 청와대 민정수석과 진경준 검사장의 불법·편법 재산증식 의혹으로 공직자 재산신고제도의 허점이 도마에 오른 가운데 1급 이상 고위공직자의 재산형성과정을 의무적으로 검증하는 방안이 국회에서 추진된다. 

고위공직자의 부모나 자녀등 직계존비속은 재산등록을 거부할 수 없게 하고, 재산신고사항을 위반하면 처벌을 강화하는 방안도 검토되는 등 전면적인 제도 개선 움직임이 본격화하고 있다.

1일 국회에 따르면 더불어민주당 김영주 의원은 고위공직자 재산의 투명성을 높이고, 부정축재를 방지하는 내용의 ‘공직자윤리법 개정안’을 이달 중 발의할 예정이다.

법안은 공직자윤리위원회(이하 공윤위)가 고위공직자 재산신고 시 해당 재산의 취득일자, 취득경위, 소득원등 재산형성과정을 의무적으로 심사하는 게 핵심이다. 이 경우 고위공직자는 재산등록 기준일부터 과거 3년간의 증빙자료를 함께 제출해야 한다.

공윤위는 지금도 재산형성과정을 심사할 수 있지만 필요하다고 판단될 경우만 선별적으로 진행하고 있으며, 대부분은 등록된 재산의 성실신고 여부만 확인하는데 그치고 있다.

하지만 진 검사장의 사례처럼 부정축재를 걸러내기 위해선 재산형성과정에 대한 철저한 검증이 필요하다는 지적이다. 검찰조사 결과 진 검사장은 뇌물로 받은 넥슨 주식을 2005년부터 매년 신고했지만 아무런 문제가 되지 않았다.

김영주 의원은 “지금처럼 재산의 성실신고 여부만 확인하는 수준으로는 제도의 실효성이 떨어진다”며 “재산형성과정에 대한 검증절차가 있어야 지위를 이용한 불법·편법 재산증식을 막을 수 있다”고 강조했다. 이어 “우선 재산공개 대상인 1급 이상 고위직을 대상으로 검증절차를 의무화하는 법안을 발의할 것”이라고 덧붙였다.

법안에는 고위공직자가 재산신고사항을 위반할 경우 위반내용을 구체적으로 공개하고, 처벌을 강화하는 방안 등도 담길 예정이다. 현행 처벌기준은 재산을 3억원 이상 잘못 신고했을 경우에만 징계(해임)의결 요청 또는 2000만원 이하의 과태료 처분을 받게 된다. 3억원 미만은 경고 및 시정조치 등을 받는다

지난해 고위공직자 중 재산신고사항을 위반한 사례는 153건(재산공개대상자 기준)에 달했지만 징계의결 요청(1건)이나 과태료 부과(10건)의 처분을 받은 경우는 7%에 불과해 ‘솜방망이’ 처벌이라는 지적을 받아왔다.

국민의당 김관영 원내수석부대표는 고위공직자의 직계비속이 부양여부와 상관없이 재산등록 고지거부를 할 수 없게 하는 법안을 발의할 예정이다. 고지거부는 공직자의 직계존비속이 독립생계를 유지할 능력이 있는 경우 재산등록을 거부할 수 있는 제도다.

공직자 가족의 프라이버시를 위해 도입됐지만 재산공개 회피수단이나 증여 등을 통한 재산 은닉수단으로 악용될 소지가 높아 그동안 제도 개선 필요성이 꾸준히 제기돼왔다. 실제 지난해 재산공개 대상인 고위공직자 직계존비속의 고지거부율은 30.2%에 달했다. 

김재일 단국대 교수는 “정당하게 모은 재산이라면 제도를 강화해도 문제될 것이 없는 것 아니냐”며 “공직사회의 심각한 부패나 윤리문제를 바로잡기 위해선 일부 과잉규제라는 부분이 있더라도 강력한 규제가 필요하다”고 지적했다.


'액면가 따지는 비상장주식' 재산축소 신고 수단 악용


진경준 검사장, 우병우 청와대 민정수석의 잇따른 비리 의혹이 뒤늦게 드러난 것은 현행 공직자 재산공개 제도의 허점 때문이다. 재산등록과 공개가 이해충돌 방지 등 공직자 윤리의 가장 기본이 된다는 점에서 제도 개선이 시급하다는 지적이다.

우병우 민정수석이 실제 재산 규모보다 액수를 축소해 재산 신고를 할 수 있었던 것은 비상장주식을 액면가로만 신고하도록 한 공직자윤리법 규정 탓이다.

공직자윤리법 4조는 등록재산의 가액 산정방법이 규정돼 있지만 상장주식과 장외거래되는 비상장주식은 재산등록 기준일의 최종거래가격으로 신고하도록 한 반면 '그 외의 주식은 액면가'로만 신고하도록 해 비상장주식에 대한 가액을 축소할 수 있는 길을 열어놓고 있다.

우 수석의 경우 부인이 보유한 골프장 등의 부동산 자산을 가족법인을 통해 소유하는 방식으로 실제 수백억원에 달하는 자산 가치를 수천만원으로 대폭 줄일 수 있었다. 가족법인이 부동산 자산을 소유하고 있어도 공직자윤리법 상 가족법인 주식의 액면가만 신고하면 되기 때문이다. 즉 비상장주식을 통해 우회적으로 재산을 보유하면 재산을 수백분의 1 수준으로 신고할 수 있는 것이다. 또한 가족법인을 통해 소유한 사무실이나 고급 자동차 등의 재산도 재산신고에서는 누락됐다.

진 검사장 역시 넥슨과 넥슨재팬 비상장주식을 뇌물로 받아 100억원대의 부당이득을 챙겼지만 공직자윤리법의 비상장주식 신고 조항은 이를 걸러내지 못했다. 공직자윤리법은 비상장주식 외에도 국채와 공채, 회사채 등의 유가증권을 액면가로 신고하도록 하고 있다.

정치권과 전문가들은 거래시 평가가 어려운 비상장주식이라도 단지 액면가가 아닌 공정가액 혹은 순자산가액 등을 반영하거나 그 가액 평가에 대한 충분한 소명을 요구할 수 있도록 법 개정이 필요하다고 입을 모은다.

단순히 재산 신고를 제대로 하는 것에 초점을 맞추는 것이 아니라 재산 형성 과정이 직무상의 정보나 영향력에 기반한 것인지를 철저하게 가릴 수 있도록 제도를 개선해야 한다는 목소리도 나온다. 공직자윤리법 8조에는 등록사항의 심사 규정을 두고 공직자윤리회가 재산등록 사항에 대한 자료제출과 소명 요구, 조사 의뢰 등을 할 수 있도록 규정을 두고 있다.

이 과정에서 '등록한 재산의 소유자별 취득일자, 취득경위 및 소득원 등' 재산형성 과정을 소명하게 할 수 있도록 했으나 의무 사항이 아니고 재산형성 과정 소명에 대한 구체적 기준이나 요건도 없어 사실상 요식행위에 그친다는 지적이다. 실제 진 검사장은 지난해 검사장 승진 시 넥슨 주식을 신고했으나 '주식백지신탁심사위원회’에서 직무 연관성이 없다는 판정을 받아 인사 검증 과정에서 전혀 문제가 되지 않았다.

피부양 의무가 아닌 직계존속 및 비존속의 재산 고지를 거부할 수 있는 조항 역시 공직자 재산공개 제도의 실효성을 떨어뜨리는 요인으로 작용해왔다. 지난 2014년 기준 재산등록 의무자 총 12만7414명 중 고지거부자는 2만6665명으로 그 비율이 20.9%에 달한다. 5명 중 1명은 부모와 자녀 재산을 빼놓고 재산을 공개하고 있는 셈이다. 특히 국회의원은 그 비율이 37.3%로 월등히 높아 재산공개 의무를 교묘히 빠져나가고 있다는 비판이 제기된다.

따라서 보다 엄격한 도덕성을 요구받는 고위 공무원에 한해서라도 부양 여부와 상관없이 재산등록과 공개를 할 수 있도록 엄격한 기준을 적용해야 한다는 주장도 나온다.

한국법제원은 지난해 말 인사혁신처 연구용역사업으로 제출한 '공직윤리 강화를 위한 공직자윤리법 정비방안' 최종보고서에서 '정무직공무원 등의 재산등록 의무 등'을 신설해 재산등록 범위에 본인과 배우자, 본인이 부양하는 직계존비속은 물론 본인의 2촌 이내의 직계존비속을 포함시키는 개정안을 제시했다.

공직자 재산등록 사항을 심사하는 공직자윤리위원회가 사실상 유명무실한 존재로 머물고 있어 제 기능을 발휘하고 있지 못하는 문제점도 크다. 

공직자윤리위원회는 심사결과 거짓으로 등록했거나 직무상 알게된 비밀을 이용해 재물 또는 재산상 이익을 취득한 상당한 혐의가 있다고 의심되는 등록의무자에 대해 증명서류를 첨부하고 법무부장관에게 조사를 의뢰하도록 규정돼 있다. 그러나 대개의 경우 행정부 내부에서 자체적으로 지침을 내려 보완, 명령, 시정 등의 조치를 취하는 식으로 마무리해 공직자윤리위원회의 조사의뢰권이 큰 효과를 내기 어려운 구조다. 

여기에 공직자윤리위원회의 공정성과 객관성, 독립성을 담보할 인적 구성 문제도 논의할 거리다. 현재 공직자윤리위원회는 총 11명의 위원 중 4명이 정부 소속 위원이다. 공직자윤리법 적용 대상자인 공무원이 공직자 윤리를 감시하는 꼴이라 엄격한 법 적용이 가능할 지 물음표다.

한국법제원은 인사혁신처 연구용역보고서에서 "공직자윤리위원회의 독립성을 강화하기 위해서도 실무자 내지 간사 이외에는 원칙적으로 외부 위원으로 구성하고 위원 자격도 독립성을 확보해야 한다는 비판이 제기된다"고 지적했다.


"직무관련성 있어도 안팔리면 그만" 유명무실 주식 백지신탁


우병우 청와대 민정수석, 진경준 검사장 등 고위공직자의 부정축재 의혹이 불거지면서 막강한 권한을 가진 국회의원들의 보유주식도 면밀히 따져봐야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다. 입법활동 및 행정부 압력을 행사할 수 있는 국회의원이 직무연관성 있는 주식을 보유하고 있다면 사적 이익을 추구할 유혹에 쉽게 빠져들기 때문이다.

현행 공직자윤리법에 따르면 의원 본인과 배우자, 직계존비속이 보유한 주식 총액이 직무관련성이 있으면서 3000만원을 초과하는 경우 매각 또는 백지신탁을 하도록 규정하고 있다.

때문에 사실상 대주주인 일부 의원들은 관련 상임위를 배제하고 선택지를 구성한다. 안랩 지분을 보유한 안철수 전 국민의당 대표가 19대에서 의원직을 박탈당한 노회찬 의원의 지역구인 정무위원회 대신 트레이드를 통해 보건복지위원회로 간 것이 대표적이다.

하지만 변칙을 통해서 사적 이익을 취할 수 있는 방법은 얼마든지 있다. 도로 예산을 요구하면서 가족 회사에 이익을 주는 경우가 대표적이다. 18대 국회에서 A의원은 직무관련성이 낮은 행정안전위원회에서 활동하면서 교통사고 유발지역이라는 이유를 들어 남편 소유의 공장 앞에 도로 공사비로 7억원의 특별교부금을 요구하기도 했다.

소송을 통해 시간을 벌면서 직무관련 상임위 활동을 유지하기도 한다. 고 성완종 전 경남기업 회장은 19대 의원시절 정무위에서 활동하면서 산하 금융기관을 상대로 유동성 위기를 겪고 있는 자신의 회사에 자금을 대도록 압력을 행사해 논란이 됐다.

설령 백지신탁을 선택한다해도 '직무관련성'의 고리가 완전하게 끊기는 경우는 드물다. 대부분 매각이 이뤄지지 않는 장외주식을 백지신탁하기 때문이다. 

현행법상 신탁사나 자산운용사 등 수탁기관은 백지신탁된 주식을 계약일로부터 60일 내에 처분하도록 돼 있다. 해당 기간 내 처분이 어려운 경우 관할 공직자윤리위원회의 승인을 받아 30일 이내 기간연장을 할 수 있다. 연장횟수에 제한이 없다보니 매각이 안된 상태로 계속 매각 시한만 연장시킬 수 있다.

상황이 이렇다보니 백지신탁한 주식을 보유한 채 상임위 활동이 계속된다. '안팔리는 것을 어쩌겠느냐'는 논리지만 대부분 비공개 기업인데다 '안팔릴 주식만 내놓는다'는 지적이 나온다. 지난해 머니투데이 조사에서 백지신탁을 요청한 7명 의원 주식은 1주도 매각되지 않았다.

이와 관련해 전문가들은 수탁기관에서 매각이 안될 경우 자산관리공사 등이 매입하는 방식으로 이해충돌 문제를 해소할 수 있다는 제안이 나온다.


美, 200달러 이상 소득 무조건 등록…호주 '인맥'도 재산

1972년 터진 '워터게이트'사건은 미국 재산공개제도의 시발점이나 다름없다. 당시 닉슨 대통령 측은 보고되지 않은 수백만달러의 불법선거자금을 모았고 이 중 5만달러 가량을 민주당 도청에 사용했던 것이 드러났던 것. 이 사건은 고위 연방공무원에 대한 재산공개 제도와 독립윤리위원회의 신설, 1978년 정부윤리법, 1989년 윤리개혁법 제정으로 이어졌다.

미국 윤리개혁법 등에 따르면 현직대통령과 부통령, 대통령과 부통령 후보자, 고위공무원단에 속하는 이들은 재산공개 대상자가 된다. 상하원의원과 입후보자, 대심원 판사 및 연방판사 등도 모두 대상이 되며, 본인 뿐 아니라 배우자와 자녀까지 포함된다.

이들은 직위를 맡은 지 30일 이내에 재산사항을 기록한 보고서를 제출해야 하는데, 200달러 이상의 소득의 출처, 유형, 구체적인 금액(가치) 등을 기재토록 하고 있다. 배당금, 임차료, 이자, 양도소득 등 모든 유형의 소득이 해당된다. 거래나 사업상 보유하고 있는 1000달러 이상의 자산에 대해서도 구체적인 가치와 성격 등을 기술해야 한다. 부동산 감정가액을 산정할 때도 시장가격과 차이가 날 경우 어떤 방법을 통해 산정됐는지 소상히 밝히도록 하고 있다.

미국의 재산공개 심사 매뉴얼은 재산공개절차 및 심사에 관해 구체적으로 작성돼 있다. 공직자들이 공적의무와 사적인 재산상 이해관계 간의 잠재적 이해충돌을 파악하고 정부윤리법규의 위반을 피할 수 있도록 알려주는 데 목적이 있다. 이에 따라 구체적인 심사 기준에 대해서도 고용, 소유, 외부활동, 투자수단, 현금, 부동산 등 투자, 선물, 보험 및 펀드 등 항목별로 제시하고 있는 것이 특징이다.

만일 재산상의 이해충돌 우려가 있을 경우 기본적으로는 업무수행 회피를 권고한다. 재산처분 등은 개인 재산권에 침해가 갈 우려가 있기 때문이다. 하지만 금액이 너무 크거나 업무회피 등을 하기 어려울 경우에 이를 백지신탁하도록 하고 있다. 신탁된 재산은 반드시 다른 형태의 재산으로 변경해야 하며, 공직자는 해당 재산에 대한 정부를 보유할 수 없다.

요건에 부합되지 않거나 허위로 작성됐을 경우에는 법무부 장관이 소송을 제기할 수 있고 피소인은 최대 5000달러의 벌금을 물게 된다. 이와 별개로 정부윤리청장 또는 각 기관장이 인사조치 등을 취할 수 있다. 형법이 아닌 민사에 따른 징계가 이뤄진다.


캐나다의 경우에는 수상, 장차관, 주지사 등 정부의 관리직 공무원과 상임내각의 장을 대상으로 재산공개를 하도록 하고 있다. 상·하원의원의 경우 재산공개 대상은 아니지만 재정적 이익에 관련된 표결권은 금지하고 있다.

캐나다는 재산을 민제재산, 공개재산, 통제재산으로 구분한다. 민제재산은 현금, 예금 등 사적용도로 쓰이는 재산이며, 공개재산은 이해충돌의 문제를 일으키지 않도록 경계하기 위해 공개하는 재산, 통제재산은 정책결정에 의해 직간접적으로 영향을 받는 상장주식, 외화, 스톡옵션 등을 뜻한다. 이 중 통제재산은 매각 또는 백지신탁이 의무다.

호주도 고위공직자 본인과 직계가족 및 배우자의 재산등록을 하도록 하고 있다. 업무와 이해상충 관계에 있을 수 있는 모든 재산을 등록하는데, 각종 소득, 부동산, 주식 등은 물론 사기업이나 기관과 계약한 모든 종류의 협약관계, 자원봉사활동 등을 포함한다. 특히 공직자 본인의 경우 사적, 공적 관계없이 모든 종류의 인적관계까지 등록하도록 하는 것이 주목할 점이다. 재산등록이 누락됐을 경우에는 업무를 제한하거나 사직 등의 처분이 내려진다.

영국의 공직자 재산등록은 하원의원들을 대상으로 한다. 재산등록보다는 이해관계 신고에 가깝고 법령이 따로 마련된 것은 없다. 하원결의를 통해 시행해오던 것이 오랜 관행으로 정착했다. 

하원의원들은 임기가 시작되거나 이해관계 변화가 생긴 이후 4주일 이내에 보수를 받는 이사직, 고용관계 및 직위, 의원지위와 관련해 편의나 혜택을 받는 자의 성명, 재정적 후원자의 성명, 발행주식 중 1% 이상 소유한 회사명 등을 등록해야 한다. 뿐만 아니라 국내외에서 받은 선물이나 편의, 향응 등도 등록하도록 하고 있다. 이를 위반한 경우에는 의회모독행위로 간주되 훈계, 등원정지, 제명 등 내부징계를 받는다.

일본 역시 국회의원들만 대상으로 재산공개를 시행하고 있다. 1993년 시행된 국회의원재산공개법에 따라 국회의원 본인의 재산만 등록 및 공개하도록 하고 있다. 국회의원 임기개시일에 자산보고서를 자신이 속한 의원의 의장에게 제출하고 매년 새로 갖게 된 재산은 12월31일 자산보충보고서를 통해 제출한다. 다만 보고서를 제출하지 않거나 허위로 기재하지 않아도 처벌을 받지 않는다는 점에서 여타 국가들과 차이를 보인다.

아시아에서 가장 부정부패가 적은 국가로 꼽히는 싱가포르의 경우 1960년 부패방지법 제정으로 국가청렴도가 크게 높아진 경우다. 이와 별개로 고위공직자를 대상으로 한 장관행동강령이 54년부터 시행되고 있는데, 고위공직자는 임명과 동시에 자신과 배우자, 자녀의 수입과 재산을 공개해야 한다. 법적 처벌규정이 따로 존재하지는 않지만 이를 위반했을 경우 사법당국의 수사로 이어지게 되고 법적 제재를 받을 수 있다.

중국은 고위공직자 재산공개 규정을 1995년 제정했고 몇 차례 개정을 통해 재산공개 항목과 대상자를 확대해왔다. 하지만 당초 취지와는 다르게 축소허위 신고되고 형식적으로 이뤄진다는 지적이 많아 최근 이를 개선하려는 움직임도 거세다.


고위공직자 허위 재산신고 급증…솜방망이 처벌에 도덕적 해이


진경준 검사장 등 고위공직자들의 재산형성과정을 둘러싼 논란이 계속되고 있는 가운데 고위공직자 가운데 허위 재산신고로 적발돼 처분을 받는 사례가 급증하고 있는 것으로 나타났다. 솜방망이 처벌이 도덕적 해이를 조장하고 있다는 지적이 나오고 있다.  

국회 정무위원회 소속 더불어민주당 김영주 의원(서울 영등포갑)이 정부공직자윤리위원회로부터 제출받아 1일 공개한 '기관별 신고재산 심사 현황' 자료에 따르면 지난해 1급 이상 공직자 가운데 재산신고를 누락해 처분을 받은 경우는 총 153명으로 2011년 69명과 비교해 121.8% 증가한 것으로 나타났다. 

특히 1급 이상 공직자의 재산신고 누락 행위는 해마다 꾸준히 증가하는 것으로 조사됐다. 2012년에는 89명, 2013년 83명, 2014년 121명 등을 나타내고 있다. 2급 이하 공직자의 재산신고 누락 현황도 지난해 391건으로 2011년 253건보다 54.5% 증가했다. 2012년 296건, 2013년 346건, 2014년 346건으로 증가 추세를 유지하고 있다. 

허위 재산신고 급증에도 솜방이 처벌은 계속되고 있다. 1급 이상 적발자 가운데 '징계의결 요청' 처분이 내려진 것은 지난해 1건에 불과했다. 최근 5년을 통틀어도 4건 수준에 그쳤다. 반면 경고 및 시정조치에 그친 비율은 지난해 142건으로 전체 153건의 92.8%에 달했다. 

특히 이 비율은 2011년 79.7%를 나타낸 이후 최근 5년간 꾸준히 상승했다. 2012년 78.6%, 2013년 85.5%, 2014년 85.1%를 기록하고 있다. 2급 이상 공직자의 경우에도 전체 허위 재산신고 적발 건수 가운데 80~90% 이상이 '경고 및 시정조치'에 그치고 있는 실정이다. 

기관별로 보면 검찰과 법무부 등 사정기관 소속 공무원들의 적발이 많았던 것으로 조사됐다. 지난해 1, 2급을 통틀어 재산신고 대상자 가운데 법무부가 32명, 대검찰청 33명, 경찰청 82명, 대통령비서실 5명 등이 적발돼 경고 및 시정조치 이상의 처분을 받았다. 

특히 3억원 이상을 누락하거나 과다신고한 경우에 내려지는 징계의결 요청을 받은 경우가 법무부가 7명, 대검 15명, 경찰청 15명에 달하는 것으로 나타났다. 법을 집행하는 검찰이나 경찰 등 사정기관에서 오히려 재산신고에 문제가 있는 경우가 많다는 뜻으로 도덕적 해이가 심각하다는 지적이 이어지고 있다. 

허위 재산신고가 계속되는 이유는 미약한 현행 처벌규정 때문이라는 지적이 적지 않다. 현재 재산신고 누락에 따른 처벌규정은 5000만~3억 원 이하 누락 시 경고 및 시정조치, 3억 원 이상 누락 시 과태료 부과 또는 징계의결을 요청하도록 돼있다. 

김 의원은 "진경준 검사장 사건에서도 확인 되었듯이 재산형성과정에 대한 심사가 형식적으로 이뤄지고 있다"며 "관련 제도를 보완해서 재산형성과정은 물론이고 재산변동 추이를 제대로 심사할 수 있게 해서 공직윤리를 확립해야한다"고 강조했다. 






 
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