입법과정의 개선과제

[the300][정재룡의 입법이야기]소위-전체위 일관성,본회의 찬성토론 보장 등

국회의 입법과정을 보면 투명성과 정확성 등의 측면에서 개선이 필요한 사항이 있다.

먼저, 법안을 발의할 때 법안의 조문 이외에 제안이유와 주요내용을 적시하도록 하고 있는데, 법안에 여러 개의 조항이 들어가 있어도 일반적으로 제안이유가 개별 조문별로 모두 작성되어 있지 않아 법안의 취지 파악과 충실한 심사에 한계가 있고, 나아가 입법 이후에도 법 집행이나 재판에서도 조문의 취지가 불분명한 경우에는 애로사항이 발생한다.

따라서 제안이유를 조문별로 모두 작성하도록 개선할 필요가 있다. 이 경우 현재 제안이유와 주요내용이라는 형식을 바꾸어 입법취지, 주요내용, 조문별 제안이유 등으로 조정하는 방안을 모색할 필요가 있다고 본다.

둘째, 법안 심사는 소관 위원회, 특히 소위원회가 핵심적 역할을 한다. 그런데, 일반적으로 전체 위원회와 달리 소위원회가 법안을 심사하여 가결할 때 법안을 완성된 형태로 가결하는 경우는 거의 없고 전문위원이 준비한 법안심사자료 수준에 그치는 경우가 대부분이다. 그로 인해 소위원회가 가결한 내용과 전체 위원회에서 가결한 법안의 동일성이 문서로 보장되지 않는다. 

이것은 법안심사과정의 투명성 보장에 있어서 중대한 결함으로 볼 수 있다. 경우에 따라 소위원회에서 가결하지 않은 사항이 전체 위원회에서 가결한 법안에 포함되어도 소위원회에서 가결한 내용에 대한 문서가 별도로 보존되지 않기 때문에 일정한 시일이 지나면 양자를 비교하여 확인할 수 있는 방법도 없다.

헌법재판소는 2017년 10월 26일 노역장 유치기간의 하한을 정하면서 개정 전 범죄행위에 대해서도 공소제기의 시기가 개정법 시행 이후이면 적용하도록 한 형법 부칙조항을 헌법상 형벌불소급원칙에 위반된다고 결정했다. 이 사례의 경우 법사위원회에서 2014년 4월 28일 가결한 형법 개정안은 5건의 개정안을 병합심사하여 위원장 대안으로 마련된 것이다. 개정안 5건 모두 위헌 결정된 조항을 두고 있지 않았고, 회의록에 따르면 그 사항은 소위원회에서도 논의조차 되지 않았다. 

◇法 제안이유 취지파악에 한계…
◇소위원회-전체위원회 가결내용 같아야…
◇본회의 법안 반대토론하면 찬성토론도 보장해야

그런데 소위원장이 4월 28일 전체 위원회에 개정안 심사결과를 보고하면서 개정 사항을 법 시행 후 공소가 제기되는 경우부터 적용하도록 부칙을 마련했다고 밝혔고, 이에 따라 그 조항이 포함되어 가결된 것이다. 이 사례의 경우 설령 소위원회에서 가결하지 않은 것이 전체 위원회에서 가결되었다 하더라도 소위원장이 그 사항을 보고하였으므로 그 조항이 개정안에 포함된 것 자체는 문제가 없지만, 애초에 어떤 과정을 거쳐 개정안에 그 조항이 포함된 것인지를 알 수 없다는 것은 여전히 문제라고 할 수 있다.

따라서 소위원회가 가결한 내용과 전체 위원회가 가결한 법안 간에 동일성이 보장될 수 있도록 대책을 강구할 필요가 있다. 현재 본회의와 위원회의 모든 의결 내용은 문서로 보존된다. 소위원회만 예외라고 할 수 있다. 따라서 소위원회가 가결한 내용도 보존하는 방안을 추진할 필요가 있다. 일반적으로 소위원회의 법안심사는 전문위원이 준비한 자료를 가지고 진행하므로 그 자료를 보존하되, 문서 형태보다는 의안정보시스템에서 파일 형태로 보존하는 것으로 충분하다고 본다. 심사결과 수정사항이 있으면 그 사항도 추가로 보존하도록 하면 된다.

셋째, 19대 국회의 경우 본회의에서 총 61건의 법안에 대한 토론이 있었는데, 이중 찬성·반대 모두 토론은 30건, 반대토론만 26건, 찬성토론만 5건이었다. 이처럼 본회의에서 법안 토론이 반대토론만 실시되는 경우가 많이 있는데, 본회의 활성화와 찬·반 의견의 균형적 제공 차원에서 반대토론이 있으면 찬성토론도 실시될 수 있도록 할 필요가 있다.

이를 위하여 의원의 반대토론 신청이 있을 경우 의사국은 이를 해당 법안의 소관 위원회 담당 전문위원실에 즉시 통지하고, 전문위원실은 반대토론에 대응하여 찬성토론이 이루어질 수 있도록 업무체계를 구축할 필요가 있다. 부연하면, 반대토론의 신청이 있음을 통지받은 전문위원실은 이를 위원장에게 보고하고, 위원장의 결정에 따라 찬성토론을 실시할 의원을 섭외하는 한편 찬성토론문을 작성·제공하도록 할 필요가 있다. 

그런데 현재 본회의에서 대부분의 반대토론이 해당 법안의 상정 직전에 신청되고 있으므로 전문위원실에서는 쟁점 법안의 경우 본회의가 개최되기 전에 미리 찬성토론문을 작성할 수 있도록 준비할 필요가 있다. 현실적으로 전문위원실이 모든 법안에 대하여 찬성토론문을 준비할 수는 없기 때문에 한계가 있을 수 있지만 이렇게 전문위원실이 본회의 찬성토론을 지원한다면 반대토론만 실시되는 경우는 많이 줄어들 것이다.
정재룡 국회 교육문화체육관광위 수석전문위원 2018.7.18./



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