英 중앙집중-獨 지방분권…정답 없지만 대화로 푼다

[the300][런치리포트-복지전쟁]下)청년수당發 사회보장법 논란④ "'내셔널 미니멈'은 중앙정부 몫"

김성휘 기자 | 입력 : 2016.08.23 05:34
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8월 14일 오후 서울 세종로 정부서울청사 외벽에 서울시 청년활동지원사업(청년수당) 논란에 대한 정부의 입장을 알리는 대형 현수막(왼쪽)이 걸린 반면 서울청사 외벽에는 청년수당에 대한 정부의 직권취소 조치에 항의하는 현수막(오른쪽)이 걸려 있다. 2016.8.14/뉴스1

'복지 자치'의 관건은 결국 예산과 재정권한이다. 현행 사회보장기본법이 지방자치단체의 신규 복지사업을 사전협의토록 한 것도 지방의 방만한 지출이나 단체장의 업적 관리를 위한 ' 정치적 복지'를 막고 재정관리를 철저히 하겠단 취지다.

22일 현재 각종 연구에 따르면 선진국은 크게 중앙이 지역의 복지수요를 점검, 판단해 재정을 내려보내는 중앙집중형과 지자체가 상당한 자율권을 가진 지방분권형으로 나뉜다. 영국은 중앙집중형, 연방인 미국과 독일은 각각 분권형이다.

영국은 중앙정부가 보조금을 지방에 주고 지방이 이 돈으로 복지를 시행하는 게 골자다. 지방도 자체 세원이 있긴 하지만 국세와 지방세 규모가 95대 5일 정도로 중앙 재정이 크다. 지자체가 마음대로 복지정책을 결정할 수 없는 만큼 지방이 필요한 복지수요를 중앙정부가 최대한 정확히 계산, 교부금을 결정하는 것이 핵심이다. 이를 위해 중앙-지방정부간 대화가 제도화됐다. 지방정부협의체와 중앙정부의 소관부처가 '지방재정자문위'를 구성해 교부금 규모를 결정한다.

미국과 독일은 연방국가답게 지방정부의 자율성이 비교적 크다. 미국 정부는 연방정부-주정부-지방정부 3단계이다. 주정부 예산 중 연방정부에서 받는 보조금이 연간 35%, 지방정부의 조세수입에서도 연방주정부의 보조금이 약 40%다. 연방보조금은 지방의 자율권을 확보하기 위해 세분화하기보다 포괄보조금 형태를 띤다. 보조금을 주되 어디에 어떻게 나누어 쓸지는 지방정부의 재량에 맡기는 셈이다. 독일은 연방-주정부 사이 수직적 재정조정과 함께 주정부끼리 수평적 재정조정도 중시한다.

중앙집중과 지방분권 중 어느 쪽이 낫다는 정답은 없다. 우리나라에도 이를 두고 해묵은 논쟁이 벌어진다. 중앙정부는 흔히 지자체가 불필요한 곳에 돈을 덜 쓰면 복지를 충분히 할 수 있다고 본다. 지역에선 지자체의 의무는 커진 반면 이를 수행할 예산과 복지 자치권은 여전히 부족하다며 시각차를 보인다.

중앙-지방간 사회복지재정 분담제도를 연구한 김재일 단국대 교수는 "영국의 경우 중앙·지방 정부간 대화는 재정지원에 민주성과 신축성을 확보하는 장점이 있다"고 평가했다. 복지정책에 중앙과 지방의 영역을 칼로 자르듯 구분하기는 어렵다. 비록 중앙정부의 복지서비스라도 실제 수혜대상과 접촉하는 창구는 지방정부가 맡는 등 사업 성격, 수혜대상 등 중첩되는 사업이 생길 수밖에 없다. 이럴 때 필요한 것은 중앙-지방간 충분한 소통이다. 한국보건사회연구원의 지난해 연구도 중앙과 지자체의 원활한 정책연계를 강조했다.

정치적 판단에 따른 논쟁을 예방하자면 복지 서비스의 성격에 따른 일관된 기준도 필요하다. '내셔널 미니멈'(national minimum)은 최소한의 국민 생활 수준을 뜻한다. 기초생활보장이나 노인복지, 영유아보육이 해당한다. 이런 복지라면 중앙정부가 책임지고, 반대로 지역 특성이 강하게 반영되는 복지라면 지방의 자율성을 인정하는 식이다.

김재일 교수는 "내셔널 미니멈 성격의 복지사업은 지역별 재정여건에 관계없이 표준적 서비스를 제공해야 한다"며 "100% 중앙정부 재정부담이 원칙적으로 맞고 현실적으로 어렵다면 현행 기준보조율을 인상하는 것이 차선"이라고 제안했다.


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