[런치리포트]2016 예산워치(3)

힘세진 기재부-목소리 커진 국회, 예산갈등 끝내 폭발

예산편성권을 쥔 정부와 이를 심사하는 국회간 본질적인 갈등이 예산 시즌이 본격화하면서 표면화하고 있다. 지난달 국회운영위 예산결산소위에서 157억 9900만원 규모의 국회 예산정책처 예산을 심의하다 여당이 의결을 보류하면서 갈등은 '폭발' 수준으로 비화됐다. 예산갈등이라면 흔히 정부가 마련한 예산에 야당이 문제를 제기하는 구도를 떠올리지만 정부와 여당이 합심해 국회 예산정책처 예산을 문제 삼으면서 내년도 예산심사에 제동이 걸렸다.

◇힘세진 기재부 vs 위상강화 국회..국회선진화법 여파?

예결특위 파행은 행정부와 입법부, 그 중에서도 예산을 편성하는 기획재정부와 국회 간 힘겨루기 양상으로 나타나고 있다. 특히 정부 예산안을 뜯어보는 게 본연의 역할인 예정처의 보고서가 여야를 넘어 정부와 국회간 대립의 불씨가 됐다.

2일 국회 예산결산특별위원회에서 야당은 교과서 국정화 예비비 관련 최경환 부총리 답변을 문제 삼아 예산심사를 잠정 거부했다. 최 부총리는 야당의 거듭된 예비비 명세서 제출요구에 "예비비 자료제출은 삼권분립 정신에 위배된다"며 강하게 맞섰다.

앞서 예정처는 야당의 예산 관련 질의에 대해 역사교과서 국정화 예산을 6억5000만원으로 추정하는 회답을 보냈고, 야당은 이를 근거로 정부의 예비비 44억원 편성이 과도하다고 지적했다. 새누리당과 최경환 부총리는 "현실과 동떨어진 근거"라며 반발했다.

최경환 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 2일 서울 여의도 국회에서 열린 예산결산특별위원회 전체회의에 출석해 의원 질의에 답변하고 있다. 2015.11.2/뉴스1

국회는 평소 정부에 대해 견제 목소리를 높이지만 정기국회 예산심사 시즌이 되면 기재부 눈치를 안 볼 수 없다. 1년 살림살이에 드는 비용을 사실상 기재부가 쥐고 있기 때문이다. 국회선진화법에 따라 예산안과 예산부수법안이 12월2일까지는 처리되도록 한 이후 기재부의 파워는 더욱 커졌다.

종전엔 국회가 설령 시한을 넘기더라도 벼랑끝 협상으로 예산안에 국회 의견을 반영할 수 있었다. 지금은 좋든싫든 심의, 의결하지 않으면 기재부의 예산안 원안이 그대로 통과된다. 기재부가 여야에 굳이 '저자세'로 나올 필요가 없어졌다는 분석도 있다.

◇예정처, 눈엣가시? "과학적 분석 시도"-"편향됐다"

이런 가운데 예정처 예산에 제동이 걸린 것은 예정처가 그동안 정부에 비판적이거나 입장이 다른 연구결과를 내 온 데 따른 후폭풍 성격이 짙다.

경제성장률 예측이 대표적이다. 예정처는 내년도 실질경제성장률 전망치를 3.0%로 정부 전망보다 0.3%p 낮게 제시했다. 명목경제성장률도 정부 4.2%보다 0.2%p 낮은 4.0%, 2007~2014년 평균 전망치도 정부보다 0.6%p 짜게 줬다.

예정처는 지난 7월 11조8000억원 규모의 추가경정예산안(추경)에 포함된 사업들이 4개중 1개꼴로 문제가 있다고 평가했다. 그러자 야당과 예정처, 청와대와 기획재정부가 각각 같은 편에 서서 공방이 확전됐다.

특정지역 편향성마저 제기됐다. 조원진 새누리당 원내수석부대표는 지난 22일 국회에 대한 국정감사에서 예정처가 대구경북(TK) 예산에 지나치게 비판적이라고 지적했다. 김준기 예정처장이 "과학적으로 편향성 없는 분석을 하려고 시도했다"고 답변하자 "시도는 했는데 결과에 편향성이 있다"고 일갈했다. 이쯤 되면 예정처가 여당에게 눈엣가시가 됐다 해도 지나치지 않다.

박형준 국회 사무총장이 22일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 운영위원회 국회사무처, 국회도서관 등에 대한 국정감사에서 의원들의 질의에 답하고 있다. 2015.10.22/뉴스1

하지만 예정처의 보고서가 문제가 된 것은 현 정부 들어서만의 일은 아니다. 정부를 견제하고 정책을 비판적으로 분석하는 입장은 설립초기부터 이어져 왔다.

초대 최광 처장(2003. 10월~2004. 11월) 시절에도 마찬가지였다. 2003년도 결산에 대해 국고금관리법상 취지에 맞지않는 전용사례, 과다한 예비비 책정과 불용 등을 적시했다. 2004년도 추가경정예산안에는 "재정지출의 확대는 민간소비와 투자를 억제 하는 효과(구축효과)가 있고 정책시차가 존재한다는 점을 감안하면 부가가치나 고용유발 효과는 크게 반감될 것"이라고 평가하는 등 당시 참여정부를 불편하게 했다.

최 전 처장은 현 정부에서 국민연금관리공단 이사장으로 최근 홍완선 기금운용본부장 인사 논란의 가운데 사퇴한 인물이다. 굳이 따지자면 지금의 여당쪽 인사다.

예정처는 정부 견제 목소리를 멈추지 않고 있다. 지난달 30일 2015 세법개정안 토론회에서 "청년고용증대세제 신설, 해외주식투자펀드 비과세 등은 국내외 경제의 불확실성으로 정책효과가 제한될 우려가 있다"며 비과세·감면제도 정비 미흡으로 예년 대비 세수확보에 어려움을 겪을 것으로 전망했다.

예산정책처, 몸집도 영향력도 쑥쑥…기재부와 충돌 해법은

김종태 새누리당 의원은 지난달 28일 운영위 전체회의에서 “예산정책처가 너무 정답만 내니까 어려운 것 같은데, 앞으로 오답도 내고 기획재정부에 져주기도 해야 예산을 받을 것 같다”고 말했다. 정부여당과 국회 예산정책처의 불편한 관계를 드러낸 장면이었다.

2일 국회에 따르면 지난달 29일 국회 운영위원회의 내년도 국회 예산 심사에서 새누리당은 157억9900만원 규모의 예정처 예산을 의결하지 않았다. 예정처 예산 전반을 국정조사해야 한다는 요청까지 나왔다. 그동안 정부에 비판적이거나 입장이 다른 연구결과를 낸데 따른 후폭풍이란 관측이다.

예정처는 경제성장률 전망치를 정부보다 보수적으로 제시하는 등 경제·재정정책 관련 정부 입장과 다른 보고서를 자주 작성해왔다. 기획재정부 등 예산을 정하는 정부와, 이를 견제하는 국회 예정처간 이견을 드러내는 것이 자연스러운 일이지만 정부여당 입장에서 불편한 것도 사실이다.

예정처는 비용 추계 업무 증가 등에 대응해 직제를 개편, 인력을 충원하는 등 조직을 확대하고 있다. 기재부 입장에선 정부에 비판적인 예정처의 분석 기능이 강화되는게 달가울리 없다. 예정처의 인건비 증액 요구에 대해 기재부는 정부와 사전협의가 없었다며 내년도 예산안에 이를 반영하지 않았다.

국회 예산정책처의 역할 확대엔 원칙적으로 정치권 공감대가 있다. 당을 떠나 예정처 등 입법지원조직이 활성화돼야 각 의원들의 입법과 정책개발 등 의정활동에 도움이 되기 때문이다.

하지만 현재 예정처의 전문성과 중립성이 충분한지는 의견이 엇갈린다. 정부와 국회, 특히 기획재정부와 예산정책처간 갈등이 소모적으로 반복되는 것을 막으려면 예정처가 전문성을 키우고 중립성도 보장해야 한다는 지적이다.

새정치민주연합의 한 재선의원은 “예산정책처가 재정당국의 분석과 다른 입장을 내는 것도 필요하다”며 “사례별로 봐야겠지만 예산정책처의 주장이 맞는 것으로 결론 나는 경우도 적잖다”고 말했다. 반면 여권의 한 관계자는 “큰 틀에서는 예산정책처의 기능 강화가 필요하지만 보고서 작성에는 더욱 세심할 필요가 있다”고 말했다.

신율 명지대 정치외교학과 교수는 “예산정책처는 반드시 필요하고 기능을 강화해야 한다”고 말했다. 신 교수는 “야당 편 들어준다는 느낌을 갖게 하는 게 바로 중립적이라는 것”이라면서도 “중립성은 인사를 통해 확보할 수 있을 것”이라고 제안했다. 관료보다는 학자 출신 처장이 지속적으로 중립성을 유지하는게 바람직하다는 의견이다. 현재 제6대 예산정책처장은 서울대 행정학과 교수·행정대학원장을 지낸 김준기 처장이다.

'역사교과서·KF-X·대구광역철도'…예산안 두고 국회·정부 '힘겨루기'

내년도 예산심사를 두고 편성권을 쥐고 있는 정부와 심의권을 가진 국회의 갈등이 곳곳에서 튀어나오고 있다. 해마다 되풀이되는 예산이지만 최근 이슈들과 맞물리면서 예산정국의 뇌관으로 작용하고 있어 관심이 모아진다.

2일 국회에 따르면 정치권의 최대 이슈로 부각된 역사교과서 국정화 예산과 사실상 기술이전이 어려운 것으로 드러난 한국형전투기(KF-X) 사업 예산이 좀처럼 접점을 찾지 못하고 있다.

정부가 당초 5일에서 3일로 앞당겨 역사교과서 국정화 전환 확정고시를 강행하기로 하면서 이날 교육문화체육관광위원회는 파행을 맞았다. 한국사 교과서 국정화를 위한 정부 비공개 TF팀 단장을 맡고 있는 오석환 충북대학교 사무국장의 출석 여부를 놓고 정부·여당과 야당 간에 대립 구도를 펼쳤다.

역사교과서 갈등이 폭발하면서 3일 예정된 본회의 일정도 불투명하다. 이춘석 새정치민주연합 원내수석부대표는 이날 "내일 아침 10시 본회의는 현실적으로 어려울 것이라 판단한다"고 했고, 김영록 수석부대변인은 "정부가 확정고시를 강행한다면 본회의 (참석) 여부를 내일 오전 9시 상황을 보고 결정하겠다"고 말했다.

여기에 시행령까지 변경하면서 예산 과다책정 논란이 불거진 대구권광역철도망 사업까지 정부와 국회의 힘겨루기가 예산 정국 막바지에 수면위로 떠오르고 있다. 특히 그동안 중립적 시각을 견지해온 국회 예산정책처가 정부의 비용추계 오류 등을 지적하면서 국회의 입장에 힘을 싣고 있어 행정부와 입법부의 '예산 전쟁'은 좀처럼 해법을 찾지 못한 상황이다.

정부와 국회의 갈등은 결국 예산정책처의 예산까지 위협하고 있다. 정부 의견을 수렴하고 있는 여당은 지난달 29일 운영위원회 예산소위에서 157억9900만원 규모의 예정처 예산을 면밀히 검토해야 한다며 의결하지 않았다. 예정처 예산 전반을 국정조사해야 한다는 요청까지 나왔다. 그동안 정부에 비판적이거나 입장이 다른 연구결과를 낸데 따른 후폭풍이란 관측이다.

◇역사교과서 예비비 과다편성 논란

역사교과서 예산 논란의 중심에는 예비비가 있다. 국회 예산정책처가 변재일 새정치민주연합 의원을 통해 공개한 '역사교과서 국정화 편찬 비용추계'에 따르면 중학교 역사1·2와 고등학교 한국사 교과서 등 3권을 국정으로 만들면 6억5005만원이 들어갈 것으로 추산된다. 그동안 여권과의 관계를 고려, 정부예산에 미온적으로 대응하던 예산정책처까지 거들면서 역사교과서 국정화 논란에 기름을 부었다.

이런 이유로 야당은 예산결산특별위원회 종합정책질의에서 44억원 규모의 예비비의 구체적인 사용내역과 함께 어떤 근거와 절차를 거쳐 편성했는지 자료요구를 한 상태다.

이에 정부 측은 반격에 나섰다. 최경환 경제부총리 겸 기획재정부 장관은 지난달 29일 예결특위에 나와 "예산정책처의 추산이 현실과 동떨어졌다"고 강조했다.

역사교과서 국정화를 추진하다보면 근본적인 체계 교체로 인한 비용 부담과 논란에 따른 여론 수렴 등을 거쳐야 하기 때문에 비용이 늘어날 수밖에 없다는 설명이다.

그러나 예결특위 여당간사 김성태 새누리당 의원이 "오해를 불러일으킨다"고 하는 등 지적이 이어지자 정부도 국회의 요구를 수용키로 했다. 2일 열린 예결특위에서 최 부총리는 이날까지 예비비 편성 내역을 공개하겠다며 한발 물러섰다.

2일 예결특위 소속 야당 의원들이 역사교과서 예비비 집행 내역 자료 제출이 이뤄지고 있지 않은 상황에 항의하며 내년도 예산안 심사를 잠정 거부 중이다.

◇예결위, KF-X 사업 예산 증액 추진…정부-국회 대리전 양상

미국으로부터 핵심기술이전이 사실상 무산된 KF-X 사업에 예산을 추가 배정할 지도 뜨거운 관심사다. 정두언 국방위원장과 김재경 예결특위원장이 전면에서 맞대결하는 구도지만 국회(정두언) 대 정부(김재경)의 대리전 양상으로 흐르고 있다는 게 국회 안팎의 평가다.

방위사업청이 요구한 1618억원을 기재부가 670억원으로 삭감했고, 국방위도 이 의견을 받아들였지만 예결위에서 다시 인상하겠다고 나서면서 갈등이 폭발했다. 김 위원장은 1일 "(KF-X 사업을) 할거면 제대로 해야하는데 이것(670억원) 가지고 하겠나"라며 "아마 예결위에서 좀 늘리지 않을까 싶다"고 말했다.

이에 정 위원장은 "(김재경 위원장이) 상임위를 개인 상임위로 생각하고 있다"며 "(이 사업에 예산 늘려) 나중에 문제가 되면 책임질 사람은 하나 없고 (국방위원장인) 나만 책임져야 한다. 아무래도 김 위원장이 진주 공천을 받으려고 무리수를 던지는 것 같다"고 목소리를 높였다.

KF-X 개발사업은 기술이전 논란에도 박근혜 대통령이 재신임하고 있는 18조원 규모의 국책사업으로 김 위원장의 지역구인 진주와 가까운 사천에 우선협상대상자로 선정된 한국항공우주산업(KAI)이 사업을 진행 중이다.

한편 카터 미 국방장관은 2일 KF-X 기술협력 가능성에 대해 "미국은 KF-X에 대해 적극적으로 지지하지만 미국 법에 의거하면 한국측에 특정 기술을 이전하는 데 제한이 된다"며 "이 협력체(한미 국방장관회담에서 언급된 한미 양국 협의체, 워킹그룹)가 미국법을 바꿀 수는 없다"고 분명히 했다.

◇시행령 어겨가며 예산편성 강행

모법의 취지를 넘어서는 권한으로 논란이 됐던 시행령을 정부가 어겨가면서까지 예산을 편성한 사례도 있다.

지난달 20일 국토교통위 전체회의에서 김윤덕 새정치민주연합 의원은 "대구권 광역철도가 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 시행령을 위반했느냐"며 "앞으로도 시행령 개정을 전제로 국토부는 자신감 있게 일을 할 것이냐"고 지적했다.

대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 시행령상 대구권에 구미가 포함되어 있지 않음에도 광역철도로 사업을 바꿔 추진하는 있다는 지적이다.

이에 박민우 국토부 철도국장은 "시행령을 개정하는 것을 전제로 광역철도 지정을 한 것으로 알고 있다"며 "문제가 있었다고 생각한다"며 고개를 떨궜다.

유일호 당시 국토부 장관도 "시행령 개정 문제는 우리가 미흡한 부분이 있었다"고 잘못을 시인한 뒤 "예산편성지침에 있는 사업비 배분기준이 예시인 측면이 있어 탄력적으로 조정될 수 있다는 말씀 드린다"고 답했다.

국토부가 7월 작성한 도로·철도 관련 내년도 예산안 및 기금운용계획안에 따르면 국토부는 구미~동대구~경산 61.9㎞ 구간을 잇는 대구권 광역철도망 건설사업에 168억원을 배정하기로 했다. 6월 확정한 중기재정계획상 연도별 투자계획과 국토부가 기재부에 제출한 부처예산안의 내년도 예산요구액은 12억원이었다. 국토부의 요구액이 168억원으로 증액되자 기재부는 이를 그대로 수용해 정부안으로 예산안을 확정했다.

반면 대구 중구·남구를 지역구로 하는 김희국 새누리당 의원은 이날 "대구 구미 구간은 62km여서 일반철도로 진행해야 할 사업임에도 40km 이내 기준인 광역철도로 추진했다"며 "정부가 돈이 없어서 불가피하게 시행령을 고쳐서라도 대구시에 부담을 시키려 한다는게 이 사건의 핵심"이라고 목소리를 높였다.

대통령제 모델, 미국은 예산편성권 어떻게?

10월 29일 서울 여의도 국회에서 열린 예산결산특별위원회 전체회의에서 새해 예산안 심사를 위한 종합정책질의가 진행되고 있다. /사진=뉴스1

청와대 경제수석인 안종범 당시 성균관대 교수는 지난 2009년 열린 ‘반복되는 국회 예산 파행, 원인과 해법’ 토론회에 참석해 “예산의 편성권이 정부에 있고 이에 대한 심의와 의결권은 국회에 있는데 예산심의의 전문성과 책임성 등을 높이는 것을 전제로 국회의 예산편성권을 인정하는 ‘예산법률주의’의 도입을 검토해 볼 만 하다”고 주장했다.

국회의 예산편성 관련 권한을 강화해야 한다는 시각은 정파적 입장과 지속적으로 제기돼 왔다. 의회의 ‘견제와 감독기능’이 강조되는 ‘대통령제’ 정부형태를 채택하고 있음에도 국회의 재정통제권한이 다른 나라에 비해 취약하다는 점에 대해선 인식을 같이 하고 있기 때문이다.

우리나라 대통령제의 모델이라고 할 수 있는 미국은 ‘예산법률주의’를 채택해 의회가 최종적인 ‘편성권’을 행사하고 있다. 대통령이 예산안을 제출하지만 이는 예산안 심의과정의 ‘시작’을 알리는 것으로 법적 구속력은 없다. 대통령 예산안은 의회 예산 심의에 있어 참고사항이 될 뿐, 의회는 무제한의 수정 권한 또는 독자적 예산 편성권을 가지고 있다.

이후 의회 예산위원회가 국가 예산 총액과 분야별 예산 한도의 조정과정을 거쳐 예산결의안을 만들고 의결절차를 거쳐 완성된다. 의회가 예산의 편성 및 확정권을 가지고 있어 주도적으로 예산안을 만들지만, 행정부도 대통령 예산안작성 및 제출을 통해 예산의 기본골격을 제시하고, 예산법안 등에 대한 거부권을 행사할 수 있어 상호 견제가 된다고 볼 수 있다.

예산편성과정에서 의회가 주도권을 갖고 있지만 행정부도 백악관 관리예산처(OMB;Office of Management and Budget;)를 통해 국회의 예산편성권을 견제한다.
미국 연방 행정부는 예산정책집행을 관리·감독하기 위한 기구로 대통령 직속기구로 OMB를 운영하고 있다. OMB는 ‘예산편성지침’을 마련해 각 부처와 정부기관들이 예산요구서를 작성하고 대통령에게 보고하는 데에 지침을 준다. 행정부와 의회가 예산에 있어서 상호 견제가 되고 있고, 예산심사기간도 약 8개월 정도로 길게 확보하고 있다.

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