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18일 오후 서울 여의도 국회에서 김종민 소위원장의 주재로 최근 5당이 합의한 선거제 개편 등의 안건을 논의하기 위한 정치개혁특별위원회 제1소위원회가 진행되고 있다./사진=이동훈 기자 |
연동형 비례대표제의 기본전제로 알려진 '의원정수 확대'가 더불어민주당·자유한국당 등 거대 양당의 반대로 시행되기 어려울 전망이다.
대표성과 비례성 강화를 목표로 출범한 국회 정치개혁특별위원회(정개특위)가 의원정수를 고정한 선거제 개혁으로 논의방향을 선회할 가능성이 높아지고 있다. 승자 독식의 기존 선거구제를 바꾸기 위해 비례의석을 확대할 경우 지역구 '수십개' 축소가 불가피해 이해관계 조정에 또 한 번 갈등이 빚어질 것으로 보인다.
지난해 말 손학규 바른미래당·이정미 정의당 대표의 단식투쟁 때만 해도 여당인 민주당의 '연동형 비례대표제' 도입을 이끌어내는 등 성과가 있었다. 하지만 본격적인 논의에 들어가자 '의원정수 확대'가 수차례 발목을 잡으며 개혁에 제동이 걸렸다.
구체적인 입장표명에 난색을 표하던 민주당도 지난 13일 이해찬 대표가 "가능하면 (의원정수가) 300명 정원을 넘지 않는다"고 밝히며 기존 의석 안에서 '묘수 찾기'에 들어설 것으로 보인다. 정개특위 한국당 간사인 장제원 의원은 지난 10일 "우리당 95% 의원이 (의원정수 확대는) 안 된다는 입장"이라며 사실상 정수확대 거부 입장을 내놨다.
반면 야3당은 정수확대 없는 연동형 비례대표제 도입이 실질적인 비례성 강화에 부족하다며 반론을 제기한다. 특히 지난 9일 정개특위 산하 자문위원회가 '의원정수 360명 확대' 등을 포함한 자문위안을 발표하자 야3당은 일제히 '적극검토'를 주문했다.
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◇민주당, 5대1(253:47)→3대1(225:75) 비례의석 확대…'공룡선거구'는 어떡해?
정수 고정을 기본으로 한 민주당의 구상은 지역구 축소다. 지역구에선 기존 소선거구제를 유지하고 연동형 비례대표제를 도입하되 기존 5대1을 뛰어넘는 지역구와 비례의석간 비율을 최소 3대1로 좁히자는 것. 이를 위해선 지역구 28석 축소가 필수다.
정개특위 여당 간사인 김종민 의원은 지난 10일 정개1소위에서 축소될 지역구 의원들의 반발을 상쇄할 '석패율제'도 함께 제시했다. 김 의원은 "28석을 줄이고 권역별 비례대표제에 출마를 못한다면 저항이 심하겠지만 (비례대표) 출마가 가능하다면 지역구 줄어드는 의원들도 설득할 수 있다"고 밝혔다. 석패율제는 지난 2015년 중앙선관위가 국회에 제출한 개정의견에도 포함된 방법이다. '지역구축소'라는 채찍에 '비례대표 동시출마'라는 당근을 주겠다는 구상이다.
하지만 지역구 축소에 따른 선거구 면적 확대가 문제다. 지난 2014년 11월 헌법재판소는 지역구간 인구편차를 3대1에서 2대1로 낮춰야 한다는 결정을 내렸다. 민주당안대로 선거구제가 바뀔 경우 인구편차를 맞추기 위해 농어촌 지역을 중심으로 서울면적의 수배가 넘는 '공룡선거구'가 대량생산될 위험이 크다.
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/출처:'선거제도 개선방향:중선거구제와 연동형비례대표제의 결합 시뮬레이션', 김종갑·이정진, 2018.2.6. 국회입법조사처 |
◇한국당, 도농복합형 선거제로 지역주의·비례성 동시 획득?
한국당의 구상은 도농복합형 선거제도다. 인구가 과밀하지만 지역은 좁은 도시엔 중대선거구를, 이와 반대인 농촌엔 기존 소선거구제를 유지하는 내용이다. 이를 통해 특정 지역에 특정 정당이 '독식'하는 지역주의를 막고 줄어든 의석만큼 비례의석을 확대하겠다는 구상이다.
실제 국회입법조사처는 지난해 2월 '선거제도 개선방향:중선거구제와 연동형비례대표제의 결합 시뮬레이션'이란 보고서를 통해 지난 20대 총선결과를 바탕으로 한 시뮬레이션 결과를 발표했다. 특별시·광역시에 중선거구(2~4인)를 적용한 결과 △선거구수 29개(현행 113→84) △의원정수 29명(현행 113->29)이 감소하는 것으로 나타났다. 즉 줄어든 29석만큼 비례의석을 추가할 수 있는 공간이 생긴다는 의미다.
하지만 중선거구제는 선거구 크기가 작을 경우 양대 정당에 의한 '나눠먹기'로 흐를 가능성이 높다. 또한 정당의 색깔보다 후보의 개인기가 발휘되기 쉬운 중선거구제에선 '파벌주의'·'소지역주의'와 같은 폐단이 나타날 가능성이 높다는 비판도 제기된다.
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이해찬 더불어민주당 대표가 10일 오전 서울 여의도 국회 로텐더홀에서 연동형 비례대표제 도입을 촉구하며 5일째 단식농성중인 이정미 정의당 대표를 방문해 대화를 한 뒤 자리를 떠나고 있다./사진=이동훈 기자 |
◇공직선거법 189조, '3%룰' 완화가 협상카드 될까
의원정수 확대가 불투명해진 상황에서 야3당이 취할 수 있는 카드는 뭘까. 일명 '3%룰'이라고 불리는 비례대표 최저 커트라인이 쟁점이 될 가능성이 높다. 공직선거법 189조에 따르면 비례대표 선거에서 3% 이상의 정당득표율을 얻거나 5석 이상의 지역구 의석을 확보하는 경우 비례의석을 배분한다. 군소야당과 원외정당들은 이 조항이 국회 진입장벽을 지나치게 높인다고 주장해왔다.
정수확대라는 '꿩'을 먹지 못할 상황이라면 3% 커트라인을 낮추는 '닭'이라도 먹겠다는 구상이다. 하지만 거대양당들은 소수정당들이 난립해 정국이 불안정한다는 이유로 부정적인 입장이다.
아직까진 정개특위에서 3%룰보단 의원정수 확대를 놓고 힘겨루기를 벌이고 있다. 하지만 여야가 1월 임시국회에서 선거제 개혁법안을 합의하기로 한 만큼 다양한 방안들이 협상테이블에 오를 전망이다. 국회는 공직선거법 제24조의2에 따라 21대 국회의원 선거일(2020년 4월) 전 1년인 오는 4월까지 지역구를 확정해야 한다.
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