'연동형 비례제', 의원정수 확대까지 추진한다

[the300]][런치리포트-선거개혁 정국 흔들다]

해당 기사는 2018-11-20 런치리포트에 포함된 기사입니다

지난 7월 임시국회에서 정치개혁특별위원회(정개특위) 구성 결의안이 통과된 지 3개월 만에 특위가 가동됐다. 특위가 다룰 핵심 주제는 선거제도 개편이다. 현역 국회의원들의 '밥줄'이 달린 문제다. 현 정치권 구도는 양당과 다당의 불편한 동거다. 겉으로는 다당제지만 거대 양당 체제의 힘이 여전히 굳건하다.

근본 이유는 선거제도다. 승자 독식의 구도 속 비례성이 떨어진다. 바른미래당·민주평화당·정의당 등 야3당이 선거제도 개혁에 목소리는 높이는 이유이기도 하다. 시민단체·학계도 줄곧 제도 개선을 주장해왔다.

그나마 원론적 수준에서 공감대가 형성되고 있는 게 '연동형 비례제'다. 다만 한단계 더 논의를 전개하면 의원정수 확대 등까지 다뤄야 한다. 정치적 유 ·불리, 기득권 유지 등 걸림돌도 만만찮다.

◇현행 병립형 선거구제, 대거 사표양산·거대정당 독식 해결해야 = 현행 선거제는 병립형 선거구제로 불린다. 한 지역에서 가장 많은 득표를 얻은 후보가 당선되는 소선거구제와 정당득표율에 따라 배분되는 비례대표제가 함께 운용된다. 그래서 국회의원 선거 때면 투표소에서 2개의 투표용지를 받는다.

문제는 두 선거제도가 '연동'돼지 않고 따로 계산된다는 데 있다. 지역구 중심의 선거 제도가 워낙 강해 투표에 행사된 다양한 의견들이 반영되지 못한다는 비판의 목소리가 높다. 최다득표자만 선출하는 소선거구제 아래에서 거대정당의 독식은 반복돼왔다. 단 한 표만 많이 받아도 당선되는 구조 탓에 다른 후보에 행사한 표는 사표로 전락한다.

실제 선거에서도 득표율과 의석점유율간의 심각한 괴리가 발견된다. 지난 20대 총선에선 더불어민주당이 25.54%의 정당득표율로 41%(123석)의 의석점유율을 차지했다.

최근 실시된 6·13 지방선거에서도 이같은 현상은 반복됐다. 서울시의회의 경우 민주당은 50.92%의 정당득표율을 기록했는데 의석수는 총 110석 중 102석을 차지했다. 절반을 조금 넘는 득표율로 무려 92.73%의 의석을 차지하며 현행 선거구제의 비정상적인 불비례성을 그대로 보여줬다.

지역구에 비해 턱없이 적은 비례의석도 문제다. 우리나라의 지역구 의석 비율(84.3%, 지역253:비례47)은 혼합식 비례대표제를 채택하는 국가 중에서도 최상위권이다. 지역대표성 외에도 비례제 확대를 통해 계층적·정파적 대표성 등을 반영해야 한다는 주장이 나오는 이유다.


◇연동형 비례대표, 민의 온전히 반영할 대안 '급부상'= 대안으로 거론되는 게 '연동형 비례대표제'다. 지역에서 반영되지 못한 민의를 비례제에서 충분히 살려 의석 결정에 반영하자는 논리다.

중앙선거관리위원회는 지난 2015년 국회에 제출한 개정의견을 통해 '권역별 비례대표제'를 제안한 바 있다. 국회의원 정수는 기존 300명으로 유지하되 6개 권역으로 나눠 지역구와 비례대표 비율을 2:1(±5%)범위에서 정하는 것을 골자로 한다.

선관위가 예시로 든 6개 권역은 △서울 △인천·경기·강원 △부산·울산·경남 △대구·경북 △광주·전북·전남제주 △대전·세종·충북·충남 등이다.

선관위안에 따르면 권역별로 미리 확정한 총의석을 정당 득표율에 따라 나누게 된다. 지역구에서 당선된 후보를 제외한 나머지 인원을 비례대표 명부순위에 따라 당선인으로 결정하는 방식이다. 이렇게 되면 지역구와 비례간 연동이 이뤄져 기존에 소수정당에 투표해 대거 사표가 된 민의가 의석에 반영된다.

하지만 비례제를 확대하는 데 따른 지역구 축소가 문제다. 지역구 의석이 줄면 국회의원이 담당할 지역이 지나치게 넓어진다. 이미 현재도 이런 문제가 발생한 지역이 존재한다. 인구는 적고 지역은 넓은 농어촌 밀집지역이 그렇다.

실제 황영철 자유한국당 의원의 경우 지역구가 강원 홍천·철원·화천·양구·인제로 총 5개 지역을 대표한다. 선관위 안대로 선거제가 변경될 경우 이같은 사례는 더 늘어날 수밖에 없다. 과도하게 넓은 선거구는 선거 운동의 비효율성 뿐만 아니라 지역 민심 수렴을 어렵게 한다. 비례성을 늘리려다 되려 지역대표성을 약화시키는 딜레마에 빠질 수 있다.

◇피할 수 없는 의원정수 확대, 국회 결단에 달려있어=결국 돌고돌아 정개특위의 핵심은 '의원정수 확대'로 모아진다. 선거제의 비례성과 대표성을 동시에 확보하려면 국회의원 정수를 현 300명에서 추가로 늘려야 한다는 얘기다.

우리나라의 국회의원 1인이 대표하는 인구는 17만명. 우리와 같은 단원제를 채택한 뉴질랜드(4만명), 스웨덴(3만명)에 비해 상당히 높다. 학계에서도 우리나라 국회의원 수는 최소 346명부터 최대 572명이 필요하다는 주장이 나온다.

다만 의원 정수 확대는 뿌리깊은 국회 불신을 뛰어넘지 않는 한 어렵다는 의견 역시 만만찮다. 결국 의원들의 '결단'에 달렸다는 말이 나오는 이유다.

지난 1988년 국회의원 정수를 299석으로 고정한 이후 30년동안 정수는 큰 변화없이 유지돼왔다. 2000년 16대 국회에서 외환위기에 따른 고통분담 차원에서 정수를 273명으로 줄였다가 2004년 17대국회에선 다시 299명으로 돌려놓았다.

2012년 19대 총선에서 세종특별자치시가 별도 지역구로 신설되면서 국회의원 정수가 300석으로 늘어났고 지금까지 이어지고 있다. 결국 지역구와 비례간 의석비율만 미세하게 조정할 뿐 전체의석을 변경하는 논의는 이뤄지지 못했다.

법적으로 불가능한 것은 아니다. 헌법 제41조 2항엔 국회의원의 수를 '200인 이상'으로 정하고 있다. 이 조항을 지금까진 통상 200인 이상 300인 이하라는 뜻으로 해석해 왔을 뿐이다. 공직선거법 제21조는 '국회의 의원정수는 지역구 국회의원과 비례대표 국회의원을 합하여 300명으로 한다'고 규정했다.




선거개혁에 민주·한국 '침묵하는 이유'
[the300][런치리포트-선거개혁 정국 흔들다]②文대통령 "비례성 강화한 선거개혁 강력지지"

국회 정치개혁특별위원회(정개특위)가 우여곡절 끝에 논의 테이블을 꾸렸지만 더불어민주당·자유한국당 양당의 반응은 미적지근하다. 연동형 비례대표제가 주된 개혁안으로 떠오른 가운데 아직까지 거대양당의 분명한 의견표명은 이뤄지지 않았다.

최다득표자를 선출하는 현 소선거구제 아래에선 거대정당의 의석 독식이 불가피하다. 이를 보완하기 위해 도입된 비례대표제도 지역구(253석)에 비해 턱없이 적은 수(47석)로 민의를 온전히 반영하기 어려운 구조다.

때문에 지역구 선거결과 당선인 숫자가 정당득표율에 미치지 못하는 경우, 그 부족한 숫자만큼 비례대표 의원으로 충원해 전체 지지율과 의석수를 일치시키는 ‘연동형 비례제’가 핵심 개혁안으로 거론된다.

양당에선 국정감사, 예산심의 등을 이유로 특위의 활동시한인 올해 말까지 진척이 나기 어렵다는 입장이다. 하지만 단순히 빡빡한 일정 때문일까. 머니투데이 더300(the300)이 선거개혁을 둘러싼 양당의 복잡한 속내를 정리해봤다.

◇민주당 ‘20년 집권’의 발판, 2020년 총선의 안정적인 승리=높은 정당지지율을 유지해온 민주당의 경우 현행 선거법이 앞으로 유지될 경우 가장 이득을 볼 것으로 예측된다. 이미 지난 20대 총선에서 기존 제도의 덕을 ‘톡톡히’ 봤다.

민주당은 당시 선거에서 25.54%의 정당득표율로 41%(123석)의 의석점유율을 차지해 원내1당 자리에 올랐다.
연동형 비례제를 시행하는 경우 현재 지역구 대 비례대표의 의석 비율(5.4 대 1)을 좁히기 위해 지역구 숫자를 축소해야 한다. 여기서 의원들의 강한 반발이 불가피하다. 보통 의원 3년차부터 선거운동을 준비하는 현실을 고려할 때 불확실성이 급격히 높아지는 이유도 있다.

특히 오랫동안 한 지역에 ‘공을 들인’ 다선 의원들 입장에선 마뜩잖을 수밖에 없다. 게다가 총선을 앞두고 청와대 출신 출마자들이 쏟아져 나올 것으로 점쳐져 민주당 내 내부경쟁은 치열해질 가능성이 높다. 시야를 넓혀보면 20년 집권플랜을 표방한 민주당에게 다당제를 촉진할 비례제 확대는 불편할 수밖에 없다.

하지만 아이러니하게도 문재인 대통령의 공약이 선거구제 개편이다. 문 대통령은 대선후보 시절 줄곧 선거제 개편을 주장했고 100대 운영과제에도 권역별 정당명부 비례대표제 도입을 명시했다.

그는 지난 8월 청와대에서 여야5당 원내대표들과의 오찬회동에서도 “비례성과 대표성을 제대로 보장할 수 있는 선거제도 개편에 대해서 대통령 개인적으로는 강력하게 지지한다”고 밝힌 바 있다.

◇‘살아서 재기를 노린다’…중대선거구 주장하는 한국당의 몸부림=한국당의 속내도 복잡하다. 지지부진한 정당 지지율로는 다음 선거승리를 기약할 수 없어 선거구제 개편이란 총론에 동의한다. 하지만 소수정당이 주장하는 연동형 비례제가 도입될 경우 의석수를 크게 잃을 가능성이 높기에 선뜩 동의할 수도 없다.

대신 2인 이상 후보를 선출하는 중대선거구제가 일부 한국당 의원들 사이에서 대안으로 제시된다. 민주당의 독식을 막는 대신 제1야당의 위치는 고수하겠단 것으로 분석된다. 실제 지난 지방선거에서 참패를 겪은 한국당에선 이러다 ‘대구·경북 지역정당’으로 고착화될 수 있다는 두려움이 없지 않다.

하지만 수도권과 대구·경북지역간 이해 관계가 달라 단일안을 내기 어렵다. 한국당 강세인 대구·경북지역은 소선거구제 유지를 원하지만 수도권은 민주당과 경쟁을 위해서라도 개편이 절실한 상황이다. 의견 조율이 어려운 게 당내 현실이다. 한국당 간사인 정유섭 의원이 지난 14일 정개특위 전체회의에서 “중대선거구제는 한국당의 당론이 아님을 분명히 한다”고 밝힌 것도 이 때문으로 분석된다.

더 나아가 개헌과 선거제 개편을 연계해야한단 주장도 지도부 중심으로 심심찮게 나온다. 다당제를 형성하는 비례제와 대통령제가 적절한 조합이 될 수 없다는 이유다.

◇심상정·정동영이 겪는 ‘희망고문’…‘국민의 힘’ 강조하는 이유=연동형 개혁으로 가장 큰 수혜를 볼 것으로 기대되는 소수정당들은 어느 때보다 조급하다. 심상정 정의당 의원이 가까스로 정개특위 의사봉을 잡았지만 홀로 고군분투하는 모양새다.

특위가 본격 가동하기 전부터 기자간담회, 언론인터뷰를 통해 이슈화에 나섰지만 이에 호응하는 의원들은 아직 많지 않다. 오히려 심 의원을 위원장에 세우면서 거대양당이 책임을 회피하는 것 아니냐는 말까지 심심찮게 나온다.

심 위원장과 함께 선거개혁을 앞장서 주장해온 정동영 민주평화당 대표의 속도 타는 상황이다. 총선이 다가올수록 커지는 정계개편 원심력을 버티려면 조속한 선거구제 개혁이 필요하다. 때문에 선거개혁의 선봉장을 맡은 두 의원의 입에선 ‘국민의 힘’이란 단어가 자주 언급된다.

국회 내에서 동력을 찾기 어려우니 국민이 지지하는 선거개혁으로 프레임을 바꾸겠단 분석이다. 정개특위의 활동시한은 올해 말까지 두 달도 채 남지 않았다.




 
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