하나하나가 보물섬인데..무인도, 언제까지 방치할건가

[the300][이주의법안]해수부발의 '무인도서법 개정안'

“대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”. 대한민국 헌법 제3조다. 

행정안전부 및 해양수산부에 따르면 우리나라에는 총 3348개의 섬이 있다. 서울 면적의 6배가 넘는다. 전체 도서의 86%인 2876개가 무인도다. 대부분 무인도인 셈인데 무인도가 차지하는 면적은 전체 도서면적의 0.2%인 76.5㎢에 불과하다. 여의도 26개를 합쳐 놓은 정도다. 

무인도의 법적 정의는 “바다에 둘러싸여 있고 만조 시에 해수면 위로 드러나는 자연적으로 형성된 땅으로서 사람이 거주하지 않는 곳”이다. 사람의 거주는 정착과 지속적 경제 활동을 기준으로 한다. 등대관리 등 제한된 지역에 사람이 거주하는 경우는 무인도서로 간주한다. 

국제적 정의는 유엔해양법협약 제121조에 따른다. 도서(섬)와 암석을 구분하는 기준도 있다. 섬은 바닷물로 둘러싸여 있고 만조일 때에도 수면 위에 있는 자연적으로 형성된 육지지역을 말한다. 사람이 거주하기 어렵거나 독자적 경제생활이 불가능한 바위는 암석이다. 

우리나라는 무인도서와 그 주변해역을 종합적이고 체계적으로 관리하기 위해 2008년부터 무인도서법(무인도서의 보전 및 그 관리에 관한 법률)을 제정해 시행하고 있다. 

무인도서법은 △무인도서 실태조사 △종합관리계획 수립 △관리유형 지정 등을 통해 무인도서를 관리한다. 해수부장관이 10년마다 시행하는 무인도서 실태조사에 근거해 무인도서를 △절대보전 무인도서 △준보전 무인도서 △이용가능 무인도서 △개발가능 무인도서 등으로 지정해 관리한다. 

768개의 절대보전 무인도서와 준보전 무인도서에선 건축물 신증축, 토지 형질변경, 토석채취, 야생동식물 채취 등 대부분의 행위가 금지된다. 무인도에서 낚시하더라도 불법이 될 수 있다는 얘기다. 

이용가능 무인도서는 사람의 출입 및 활동이 가능하다. 해양레저활동, 생태교육, 공유수면의 일시적 점용이나 사용도 허용된다. 무인도의 절반가량인 1239개가 이용가능 무인도서다. 개발가능 무인도서는 개발사업계획을 작성해 개발할 수 있다. 

정부가 제출한 무인도서법 개정안은 ‘무인도 활용법’이다. 개발가능 무인도서에 대한 개발승인 권한을 해양수산부에서 지방정부에 이양하는 등 무인도 이용과 활용제한을 합리적으로 개선하자는 내용이다. 이용가능 무인도서에서 위법한 개발행위에 대한 벌칙조항도 신설된다. 

◇“이 법은 반드시 필요한가?”=일본은 2007년 해양기본법을 근거로 섬을 해양관할권의 근거, 영토의 보전 및 관할 해역 관리, 해양활동의 지원 거점, 도서와 주변해역의 자연환경 보전 및 관리, 역사와 전통 계승을 위해 활용하고 있다. 2016년에는 인접국과 국경에 위치한 유인도서의 관리를 강화하기 위해 ‘유인 국경도서 지역에 관한 특별 조치법’을 제정해 최외각 유인 국경도서에 대한 정주여건 강화방안을 마련했다. 

중국은 2010년 해도보호법을 제정, 도서에 대한 실태조사와 함께 체계적 관리를 추진하고 있다. 도서 자연자원의 지속가능한 이용, 국가 해양권익 수호, 사회 경제의 지속한 발전을 위해 도서를 보전하고 이용한다. 동북아시아의 지정학적 여건과 미래 자원활용에 대한 수요 증가에 따라 국가차원에서 도서와 주변해역에 대한 관리는 강화되고 있다. 당연히 우리도 적극적 대응이 필요하다. 

◇“이 법은 타당한가?”=현재 개발가능 무인도서를 개발하려면 해수부장관과 관할 시도지사 모두의 승인을 받아야 하는 규제를 개선하는 것은 의미있다. 절대보전 무인도서와 준보전 무인도서에서 위반행위에만 있던 처벌규정을 이용가능 무인도서까지 확대하는 것도 제도의 미비점을 보완하는 노력이다. 

하지만 우리나라를 포함한 동북아시아 주변국가의 도서와 주변 해역에 대한 국가관리 강화경향 뿐 아니라 영토갈등, 해상치안, 해상경계의 미획정, 도서와 주변해역에 존재하는 수산과 해양 에너지 자원의 이용 필요성과 미래 자원의 확보, 최외곽 도서와 주변 해역의 안보강화를 고려하면 이번 정부의 개정안은 너무 미흡하다.

◇“이 법은 실행 가능한가?”=우리나라는 사람의 거주 여부에 따라 유인도서와 무인도서를 별도의 법률로 관리한다. 그러다보니 10인 이상 인구가 상시 거주하는 유인도는 행정안전부, 독도와 같은 특정도서는 환경부, 무인도서는 해수부가 나눠서 관리한다. 도서에 대한 정책도 육역 중심이어서 도서 주변 해역을 도서와 연계해 이용하거나 보전하려는 전략이 미흡하다. 유인도와 무인도 주변해역을 통합해 관리하는 도서기본법 제정이 필요하다는 주장이 나오는 이유다.
우리나라 해양을 지키고 해양에서 국민의 제반 활동을 안전하게 보장함으로써 국익을 보호하는 것은 국가의 의무다. 이같은 해양 안보와 해양주권에서 무인도는 특별한 역할을 한다. 무인도는 해양경계획정에서 큰 의미를 가지며 해양안보차원에서 가치가 높다. 

포항 호미곶, 부산 생도, 제주 절명서와 장수도, 전남 고서도 등 우리나라 영해기점이 되는 섬 23개 중 무인도가 13개이다. 한반도 주변 수역에서 유엔해양법협약에 따른 최종적인 해양경계가 설정되기 전까지는 해양 관할권 행사의 범위와 한계가 명확하지 않은 상황에서 통상기선이든 직선기선이든 영해기선의 기점으로 사용되는 모든 무인도서에 대한 특별관리가 필요하다. 

무인도는 단순히 바다에 고립된 작은 토지가 아니며 넓은 바다에 있는 우리 영토의 거점이다