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조국 청와대 민정수석이 21일 서울 청와대 춘추관 브리핑실에서 김형연 법무비서관, 진성준 정무기획비서관과 함께 대통령 개헌안 중 지방분권과 국민주권 부분의 내용과 조문 배경 등을 발표 하고 있다. 2018.3.21/뉴스1 <저작권자 © 뉴스1코리아, 무단전재 및 재배포 금지> |
토지공개념의 헌법 명시 여부는 개헌의 최대 쟁점 중 하나다. 국회내 헌법개정특별위원회(개헌특위·현 헌정특위)에서도 점점을 찾지 못했다. 국민헌법자문특별위원회도 헌법 122조에 '토지 투기로 인한 경제 왜곡과 불평등을 방지한다'는 문구를 추가하는 것을 제안했었다.
필요성은 인정한 셈이다. 다만 ‘토지 공개념’을 구체적으로 적시할 지는 예단할 수 없었다. 현재도 ‘토지 공개념’은 헌법에 ‘해석상’ 존재한다. 헌법 23조(재산권)와 122조(국토 이용 및 개발과 보전)에서다. 23조에는 “⓶재산권 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ⓷공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급해야 한다”라고 돼 있다.
122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”는 내용이다.
하지만 ‘해석상’의 토지공개념이다보니 논란이 많았다. 대표적인 게 노태우 정부 ‘토지공개념 3법’이다. 부동산 투기가 심각해진 1980년말대 노태우 정부 는△택지소유상한에 관한 법률 △개발이익환수에 관한 법률 △토지초과이득세법을 도입한다. 시장의 강력한 저항으로 택지소유상한제와 토지초과이득세법은 각각 위헌, 헌법불합치 판결을 받고 폐지됐다.
조국 청와대 민정수석도 위 사례를 든 뒤 “개발이익환수법도 끊임없이 공격을 받고 있는 상황"이라며 개정 필요성을 말했다. 조 수석은 "한정된 자원인 토지에 대한 투기로 인한 사회적 불평등 심화 문제를 해소해야 한다"며 "토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록 할 것"이라고 밝혔다.
‘대통령 개헌안’은 23조 ‘재산권’을 건드리지 않고 122조를 수정한다. 기존의 두루뭉술한 조문에 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록 한다”는 내용을 보강하는 식이다. 토지공개념을 명확히 하면서 재산권 침해 우려를 피하려는 시도로 풀이된다.
△개발이익환수 △재건축 초과이익 환수 △분양가 상한제 △분양권 전매 금지 △종합부동산세 등 현재 시행되고 있는 부동산 규제는 모두 '토지는 공공재'라는 개념을 전제로 한다. 개헌이 이뤄지면 이들 규제를 둘러싼 위헌 논란을 잦아들게 된다. 나아가 보유세 강화, 분양원가 공개 등 규제가 강화될 것이란 전망까지 나온다.
업계와 시장은 반발한다. 재산권이 침해될 수 있는데다 지금보다 더 강력한 부동산 규제로 주택산업이 위축될 수 있다는 우려에서다. 당장 주요 재건축조합들이 준비하고 있는 재건축초과이익 환수제에 대한 헌법소원도 벽에 부닥칠 수 있다. 조합들은 “과도한 사유재산 침해”라며 반발하지만 개정 헌법에 토지공개념이 강화되면 재건축초과이익을 국가가 환수할 수 있는 근거는 더 견고해진다. 건설업계 관계자는 "토지공개념 도입은 부동산 규제를 더 강화하겠다는 의도로 보인다"며 "사유재산 행사에 제약이 생기고 주택산업이 위축되면 건설업계뿐 아니라 소비자들도 손해를 보게 된다"고 목소리를 높였다.
반면 각종 사회불평등을 해소하는 근본 처방으로 토지공개념 강화가 필요하다는 의견도 나온다. 조명래 단국대 교수는 "서유럽 등 선진국에서는 오래전부터 토지 공공성을 기본이념으로 하고 있다"며 "우리나라 헌법에도 공익과 사익을 조화롭게 담은 토지공개념을 천명해야 한다"고 말했다.
한편 경제민주화 항목에는 '상생'을 추가한다. 상생 표기와 관련 국회 내에서는 찬반 양론이 있었다. 기업의 사회적 책임을 큰 틀에서 직원들을 위한 이윤과 주주들을 위한 배당으로 본다면 납세의 의무를 제외한 상생 등의 영역은 기업의 자발적 의지에 맡겨야 한다는 게 반대 의견이었다. 청와대가 양극화 해소의 큰 틀에서 헌법 명시를 제안했다.
또 협동조합 등 사회적 경제 진흥을 위한 국가의 노력을 의무화하는 내용도 헌법에 포함시키기로 했다. 골목상권 보호와 재래시장 활성화를 위해 소상공인을 보호 육성 대상으로 별도 규정하기로 했다.
또 협동조합 등 사회적 경제 진흥을 위한 국가의 노력을 의무화하는 내용도 헌법에 포함시키기로 했다. 골목상권 보호와 재래시장 활성화를 위해 소상공인을 보호 육성 대상으로 별도 규정하기로 했다.
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