주제발표를 맡은 이상수 전 노동부 장관은 이날 오전 국회도서관 대강당에서 열린 컨퍼런스에서 "개헌의 앞날에 어두운 음영이 있는 것처럼 보일 때가 많다"며 "가장 큰 원인은 국회"라고 지적했다. 현재 개헌특위 내에서 권력구조(정부형태)를 두고 '4년중임의 대통령중심제'와 '분권형 대통령제', '이원정부제' 등을 놓고 여야가 첨예하게 대립하고 있는 상황을 두고서다.

이 전 장관은 "국회의원들이 과연 개헌에 대해 강한 의지를 갖고 있는지 묻고 싶다"며 "말로는 개헌을 하겠다고 하지만 조금만 다른 상황이 오면 중단한다. 개헌은 독립변수가 아니라 정치상황의 종속변수라는 말까지 나올 지경"이라고 목소리를 높였다.

이 전 장관은 "여야 합의가 안 되면 개헌은 안 되는 것 아니냐"고 반문한 뒤 "제 3의 완충적 지대를 만들어 문제를 풀자"며 개헌을 위한 '공론화위원회' 구성을 제안했다. 그는 "만약 헌법개정 공론화위를 구성한다면 앞으로 숙의민주주의를 통해서 대의민주주의가 보완되는 중요한 계기가 될 것"이라며 "공론화위가 (개헌)특위에서 받아들여지길 간절히 바란다"고 덧붙였다.

공론화위가 다룰 의제로 △권력구조(정부형태) △사회적 기본권의 확충 범위 △지방 입법·재정권 등의 확대 범위 등을 제시했다. 합의가 어려울 경우 "권력구조 하나만이라도 공론화위를 통해 합의할 수 있다"는 게 그의 생각이다.

반면 국민의 대의기관인 국회를 존중해야 한다는 반론도 제기됐다. 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 "국민을 주권자라고 누구나 얘기하지만 국민이 실제로 헌법을 제정·개정한 사례가 범세계적으로 얼마나 있냐"면서 "대표자를 선출하고 그 선출자가 국민의 의사를 대변해 국가 사무를 처리하듯 개헌도 마찬가지"라고 반박했다.

이어 "과거에 비해 국민들의 정치적 지식과 정보가 확대되고 대의제에 대한 불신도 커지는 가운데 직접민주주의에 대한 요구가 높아지는 건 분명하다"면서도 "문제는 포퓰리즘의 위험성도 커질수 있다는 점을 함께 생각해야 한다"고 지적했다.

장 교수는 "이것이 자칫 잘못 이용되면 자기의 지지계층을 동원해 '국민소환제' 등으로 이전투구가 벌어질 우려가 있다는 부분도 주목해야 한다"며 "양면을 보고 합리적으로 판단해야 한다"고 말했다.

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임지봉 서강대 법학전문대학원 교수가 5일 오후 서울 여의도 국회도서관에서 열린 머니투데이 the300 '내 삶을 바꾸는 개헌' 컨퍼런스에서 토론을 하고 있다./사진=이기범 기자

토론 진행을 맡은 이현출 건국대 정치외교학 교수는 "우리 국민들도 기본적으로 대의제 부정하지 않는다"며 “정치권이 구심력을 발휘하지 못한다. 문제 해결 능력이 없는 게 우리 정치의 큰 문제”라고 지적했다. 그는 "(공론화위 등을 통해) 국민의 목소리가 개헌에 담기는 걸 국회가 반대하지는 않을 것"이라며 "다만 국회의 정치적 합의가 매우 중요한 과제"라고 말했다.

김종철 연세대 법학전문대학원 교수는 "국민 주도 개헌은 드물다고 했는데 그것이야말로 전 세계에 보여줘야 할 과정이고 새롭게 점검해나가야 할 과제가 아닌가 싶다"고 말했다. 김 교수는 "촛불혁명도 유래를 찾아보기 힘들다"며 "그 정신 위해서라도 부족하면 부족한대로 국민참여 개헌이 이뤄져야야 한다"고 주장했다.

그러면서도 김 교수는 "정치개혁이 큰 그림이고 개헌은 정치개혁을 위한 수단"이라며 "헌법은 그대로 두면서도 하위시스템 변화를 통해 변화를 달성할 부분이 있다"는 의견도 제시했다. 현행 대통령중심제 하에서 국회와의 협조와 견제 장치가 제대로 작동하지 않는 것 자체가 문제지 시스템인 '87년 헌법' 자체가 문제가 아닐 수도 있다는 주장이다.

김 교수는 "근본적으로 선거제도·정치관계법·정당제도·집시관계법 등 국민들의 정치활동 통해서 대의제를 견제할 수 있는 견제적 민주주의 요소가 상당부분 부족해 대의기관만의 권력분립은 실제 권력을 분립하는데 충분치 못했다고 본다"며 "국민견제권이 잘 발동되도록 하기 위해서는 선거제도 개혁이 선행돼야 한다"고 말했다.