문재인 대통령의 선언으로 검·경 수사권 조정 논의에 다시 채찍이 가해지고 있다. 검·경 수사권 조정이 이전과 달리 성공적인 수준으로 합의에 이르기 위해서는 공론화위원회와 자치경찰제에서 국민 모두에게 도움 되는 접점을 찾아야 할 것이라는 지적이 나온다.

◇신고리 이을 '수사권 조정 공론위'…검·경 권력 넘는 민의의 힘 보여야

문재인정부의 검·경 수사권 논의가 어느 정도 성공 궤도에 올랐다고 평가받기 위해서 중립적 기구의 중요성이 강조된다. 문 대통령도 지난 20일 검·경 수사권 조정을 추진하겠다며 "두 기관의 자율적인 합의를 도모하는 한편, 필요할 경우 중립적인 기구를 통해 결론을 내겠다"고 했다. 이번 조정 기구는 참여정부에서의 '수사권 조정협의체'와 '수사권 조정 자문위원회'처럼 두 권력의 밥그릇 싸움으로만 끝나지 못하도록 강력한 권한을 가질 수 있어야 한다는 지적이다.

그런 점에서 신고리 원전 5·6호기 중단 여부를 이해 관계자들과 국민 대표들의 논의에 맡긴 '공론화위원회' 모델이 대안일 것이라는 전망이 나온다. 검찰과 경찰의 권력 싸움을 넘어서 국민들이 자신들에게 도움 되는 치안 서비스를 만드는 데에 스스로 논의의 중심에 설 수 있도록 한다는 의미를 가진다.

다만 수사권 조정이 원전 공사 문제처럼 찬반으로 딱 떨어지는 문제가 아니라는 점이 한계로 지적된다. 심지어 국민들 사이에서도 사건 피해자인지 피의자인지에 따라 입장이 다를 수 있어서다. 피의자 입장에서는 검경 수사권이 조정돼 경찰이 수사권을, 검찰이 공소권을 갖게 되면 현재처럼 경찰과 검찰에서 이중으로 조사받지 않아도 되는 편의가 생긴다. 반면 피해자 입장에서는 수사권 조정으로 수사 과정이 간소화되는지와 관계없이 더 정확한 수사를 원할 수 있다.

황문규 중부대 경찰행정학과 교수는 "수사권 조정 문제는 그 안에 엄청나게 많은 세부사항들이 있다"며 "대통령이 직접 나선다든지 강력한 권한을 가진 누군가가 정리하지 않으면 참여정부 때처럼 수사권 조정이 흐지부지될 수 있다"고 말했다.

◇수사권 조정 또 다른 한 축, 자치경찰 이상적 모델 만들어야

검·경 수사권 조정과 동시에 도입되는 자치경찰제도도 국민 모두에게 이상적이 형태의 접점을 찾아야 한다는 숙제가 있다. 자치경찰제의 경우 이해 관계에 따라 도입 속도와 범위, 형태 등에 쟁점이 있다.

우선 수사권 조정이 먼저냐, 자치경찰제도가 먼저냐는 문제로 검·경이 알력 다툼을 하고 있다. 검찰은 자치경찰제가 도입돼 경찰 권한이 분산되면 수사권 조정에 따르겠다는 입장이다. 반면 경찰은 자치경찰제로 경찰권이 분산될 우려와 수사권 조정이 반드시 뒤따를지에 불신이 있다.

자치경찰의 형태도 논쟁거리다. 현재 우리나라에서는 제주에서 자치경찰제가 시범적으로 운영되고 있는데 이같은 모델을 경찰은 원하고 있다고 전해졌다. 경찰청을 중심으로 한 국가경찰 조직 체계를 쪼개지 않고 따로 자치경찰을 만드는 형태다. 사실상 경찰 권한을 분산하는 효과는 없다. 경찰이 이와 같은 형태 법안을 지난해 말 정부안으로 발의하려 준비한 적도 있는 것으로 파악됐다.

다만 자치경찰제가 검·경 수사권 조정에 따라 경찰 권력이 늘어나고 비대해지는 것을 막기 위한 견제 장치로 도입이 논의된다는 점에서 제주 모델이 부적합하다는 지적이 나온다. 황 교수도 "제주 자치경찰 모델은 중앙집권적인 경찰 조직을 건드리지 않는 만큼 경찰권 분산 측면에서 효과가 없다"고 말했다. 대신 경찰 조직을 일부 분리해 자치경찰 조직으로 떼어내는 형태가 유력해지고 있다.

여기서 각 지방자치단체 주민들에게 가장 효율적인 치안서비스를 제공하기 위해 자치경찰을 어느 지방자치단체 단위까지 둘지에 대한 쟁점이 뒤따른다. 자치경찰을 광역지자체 단위로 설치할지, 기초자치단체 단위로 설치할지 문제다. 자치경찰에까지 수사권을 부여할지 여부와 자치경찰이 어느 정도 범위의 치안 활동까지 담당할지 등도 부차적인 논의거리다.

현재 경찰 외부 인사들로 구성된 경찰개혁위원회의 자치경찰분과에서 바람직한 자치경찰 형태의 권고안을 만들고 있다. 경찰개혁위는 내달 3일쯤 지난 6월 출범 후부터 논의한 내용을 대통령에게 보고할 것으로 알려졌다.

자치경찰은 새 제도로 도입하려면 새로 법안을 만들어야 한다. 국회에서도 경찰 출신인 권은희 국민의당 의원 등이 자치경찰 관련 법안 발의를 준비 중인 것으로 파악된다.

문재인 대통령이 지난 20일 경찰의 날 기념식에서 검·경 수사권 조정을 내년부터 착수하겠다고 공언하면서 20년간 해묵은 문제가 풀릴지 주목된다. 지난 20년 간의 수사권 조정 논쟁사를 돌아보면 대통령의 의지만으로는 어려운 일이라는 교훈이 남는다.

◇검·경 수사권 갈등의 불씨, 1962년 5차 개헌 헌법

범죄에 대한 수사 권한이 어떤 기관에 있는지를 법으로 처음 명시한 것이 1962년 5차 개헌으로 만들어진 헌법이다. 당시 헌법에 '검사에 의한 영장 신청 조항'을 담았다.

헌법에 따라 형사소송법에도 검찰이 수사에 대한 포괄적 권한을 갖도록 하는 조항이 만들어졌다. 검사가 영장을 발부해 수사를 지휘하고 공소 등 수사 종결을 결정할 권한까지 가질 수 있게 된 근거 조항이다.

법이 구체화되면서 경찰은 검찰의 영장이 없으면 자율적으로 수사할 수 있는 권한을 갖지 못하게 됐다. 2011년 경찰에도 수사개시권이 보장되기 이전까지 경찰은 출동만 하고 검찰이 범죄 혐의를 인정해줄 때까지 수사 착수도 하지 못했다. 경찰은 이때부터 교통·절도·폭력 등의 민생범죄나 일부 사건에 대한 수사권을 인정해 달라는 요구를 지속적으로 해왔다.

◇정치권으로 들어오며 확장된 검·경 수사권 조정 논쟁…반복된 무결론

경찰의 오랜 요구는 이후 30여년간 검찰의 반대와 국민의 불신과 무관심 등에 가로막혔다. 이들의 숙원이 다시 수면 위로 떠오른 것은 김대중 정부 들어서다.

김대중 전 대통령은 1997년 제15대 대통령 선거에서 대선 공약으로 지방자치경찰제를 공약했다. 국가경찰을 두되 지방마다 환경에 맞게 독립적으로 치안 활동을 벌일 수 있는 자치경찰을 두자는 내용이었다.

경찰은 김대중 정부 출범 1년 후인 1999년 자치경찰제 도입이 논의되는 과정에서 수사권 독립을 주장했다. 검찰이 계속 수사권을 갖고 있으면 '자치'경찰의 취지와 맞지 않는다는 것이었다. 검찰도 이에 맞서 강력히 반대하고 나서자 청와대에서 아예 논의를 중단했다.

다음 정부인 노무현정부에서는 검찰 개혁 물살과 검·경 수사권 조정 논의가 맞물렸다. 노무현 정부에서 검찰 권한이 너무 크다는 지적과 함께 검찰 권력을 견제하기 위한 수단으로 수사권 조정이 추진된 것이다.

노무현 전 대통령은 대선 공약으로 제시한 민생범죄 등에 한해 독립적 수사권을 주는 방안을 추진하려 했다. 실제 2004년 '수사권 조정협의체'와 '수사권 조정 자문위원회' 등 실무 조직이 꾸려지기도 했다.

검찰과 경찰의 대표자들이 협의체외 위원회에 참여했다. 이들은 수사권 조정 논의의 핵심인 형사소송법 제195조 검사의 수사와 제196조 사법경찰관리 조항의 개정을 논의했다. 다만 이 역시 검찰과 경찰 간 다툼만 낳다가 대통령 지시로 중단됐다. 국회도 법 개정에 나섰지만 진척은 없었다.

이명박 정부에서도 검·경 수사권 조정 논의가 이어졌다. 수사권 조정이 이명박 전 대통령의 대선 공약은 아니었지만 여론에서 먼저 검찰 개혁 요구가 나오면서 2010년 국회에 사법제도개혁특별위원회(사개특위)가 설치됐다.

사개특위는 이전 정부에서부터 추진한 형사소송법 개정 등에 대한 논의를 이어갔다. 한 가지 성과도 냈다. 적어도 경찰이 범죄를 인지하면 수사를 '개시' 또는 진행할 수 있도록 수사개시권을 명문화한 것이다. 다만 같은 조항인 형사소송법 제196조에 경찰이 '모든 수사'에 검사의 지휘를 받는다고도 명시하면서 오히려 경찰의 독립성을 저해했다는 비판도 받았다.

박근혜 전 대통령도 대선 공약에 검·경 수사권 조정을 포함시켰다. 그러나 그 역시 이전 정부와 마찬가지로 당선 이후 검찰과 경찰 사이의 이견을 조정하지 못했다.