[런치리포트]상임위 변해야 정치가 바뀐다(上)

3개 상임위에 국회의원 3분의1...'돈과 표' 좇는 의원들

그래픽=이승현 디자이너.

'경쟁률 5대 1.'

1년 전 19대 국회 후반기 원구성을 위해 상임위별 배정 신청서를 받은 교육문화체육관광위원회의 경쟁률이다. 국토교통위, 산업통상자원위원회 경쟁률도 3대1 수준을 보였다. 3개 상임위는 전체 18개 상임위 중 최상위 인기 상임위로, 이들 상임위에만 국회의원 300명 중 100명 가까운 의원들이 포진돼 있다. 반면 '영양가 없다'고 알려진 환경노동위원회나 법제사법위원회의 상임위는 신청자 미달 사태가 벌어졌다.

여야 의원들이 특정 상임위원회에 몰리는 '쏠림' 현상은 국민들의 정책수요보다는 국회의원들의 정치적 필요에 의해 운영되고 있는 상임위제도의 현실을 적나라하게 보여준다.

지역구 활동에 유리하거나 당 내부에서 전폭적인 지원을 받는 상임위에는 배정을 원하는 의원들이 몰리지만 '표심'을 얻는 데 도움이 되지 않거나 여야 대치가 심하다고 인식되는 곳은 기피하는 것이다.

인기 상임위에 의원들이 몰리다보니 상임위원을 교체하는 '로테이션제'가 자리잡았다. 결과적으로 잦은 상임위 교체는 전문성 부재로 이어져 '아마추어 국회, 인턴 국회'라는 자조가 나올수 밖에 없다.

또 의원들이 전공과 관계없는 인기 상임위를 선호하다보니 실효성 없는 '양' 중심의 숫자 늘리기 식 법안을 발의한다는 비난을 면키 힘들다.

상임위별로 위원 정수편차가 큰 것도 인기 상임위 선호 현상에서 비롯된다. 인기상임위 위원정수는 30명으로 비상임위 위원정수 보다 두배나 많다. 의원들이 몰리다보니 할 수 없이 많은 상임위원을 배치할 수 밖에 없다. 법안과 정책이 '공급자 위주'로 흘러가고 있다는 지적이 나오는 이유다.

◇'인기' 상임위 vs '비인기' 상임위

굵직굵직한 주요 현안을 결정하고 법안을 만드는 곳이 바로 국회 상임위원회다. 국회 본회의에서 다수결의 원칙에 따라 법안 등이 의결되는 절차를 거쳐야 하지만 법안이 만들어지고 본회의로 올라가는 과정은 모두 상임위에서 시작된다. 국회 의정활동의 뿌리가 바로 상임위인 셈이다.

국회의원은 국민에 의해 선출된 국민의 대표자다. 국회의원이 갖는 법률제정권, 예산심의권, 국정통제권은 상임위에서 행사된다. 그러다 보니 18개 상임위는 대한민국의 모든 분야를 사실상 좌지우지한다고 해도 과언이 아니다.

의원들이 선호하는 대표 인기 상임위인 정무위 교문위 국토위 산업위 예결위의 공통된 특징은 지역 민원해결로 의정활동에 도움이 된다는 것이다. 쉽게 말해 돈이 되거나 표가 된다.

교문위의 경우 교육부에 배정된 특별교부금과 문화체육부의 문화·체육 관련 예산 등으로 인해 여야 지역구 의원들 모두에게 노른자 상임위로 인기를 끌고 있다. 일반 예산보다 가용이 쉬운 특별교부금을 이용해 학교 체육관 건설과 교실 증축 등 지역구 민원 사업을 해결하기에 최적의 상임위라는 것이다.

산업위는 제조업 기반의 기업을 모두 담당하는 만큼 후원금 확보가 용이하다. 지역구 발전을 위한 기업들의 지원 및 사업장 마련 등을 이끌어내면 다음 총선에서 유리한 고지를 선점하는 효과가 크다. 상임위 중 가장 소관기관이 많아 산업위에서 전문성을 인정받은 의원의 경우 임기를 마친 후 산하·유관기관으로 가는 경우가 있어 선호도가 높다.

정무위는 산업위와 마찬가지로 대기업 관련 법안을 다루며 국무총리실과 금융위원회, 공정거래위원회 등 강력한 규제기관을 소관해 영향력이 강하다.

국토위 역시 지역 SOC(사회간접자본) 사업 등을 노린 의원들이 몰리면서 전통적 인기 상임위를 유지하고 있다. 도로·철도·주택 등 지역구 숙원사업 해결에도 유리하다. 때문에 소관 부처가 국토부 하나에 불과하지만 아직 지역 지지기반이 단단하지 않은 초·재선 의원은 국토위를 '핵심 상임위'로 부를 만큼 중요한 곳으로 꼽는다.

올해 4·29 재보궐 선거에서 국회에 입성한 새누리당 신상진, 오신환, 안상수 등 3명 의원도 국토위 배정을 요구하고 있다. 19대 국회 후반에 들어온 만큼 내년 20대 총선 표심을 얻기 위해선 지역구 현안을 해결하기에 유리한 국토위 선택이 절실하다는 것이다.

예결위는 상대적으로 지역구 예산을 확보하기 용이한 측면이 있고 총선 직전에 이는 곧 표로 연결될 수 있어 인기 상임위 중 하나다. 예결위 구성은 다른 상임위와 달리 1년마다 교체가 이뤄진다. 지난달 15일 마감된 여당 예결특위 위원 신청자는 총 66명으로 지난해 신청자 50여 명보다 크게 늘었다.

예결특위 위원 자리가 인기 상한가를 치는 이유는 올해 말에 있을 2016년도 예산 심사에서 자신의 지역구 관련 예산을 따내는 데 상대적으로 유리한 고지를 점할 수 있기 때문이다. 위원장 자리를 놓고도 기싸움이 치열했다.

반면 법사위·환노위는 여야간 대립상황이 자주 발생해 파행이 잦고 지역구 관리와 크게 관련이 없어 비인기 상임위에 속한다. 여당인 새누리당 의원들에게 최대한 기피하려는 상임위다. 지난해 1~2명의 의원만 지원한 것으로 알려졌다.

또 비겸임상임위 가운데 선호도가 가장 낮은 상임위인 국방위원회, 안전행정위원회는 업무부담이 큰데다 지역민원 해결 및 정치 후원금 모집이 수월치 않다는 공통점을 갖고 있다.

비인기 상임위를 기피하다보니 힘의 논리에서 약자일 수 밖에 없는 비례대표나 초선의원들이 대거 배치된다. 대표적인 초선의원의 경우가 19대 후반기에 환노위에 배치된 태권도 올림픽 금메달리스트 문대성 새누리당 의원이다. 환노위 관련 경험도 없을 뿐더러 논문 표절 시비로 새누리당에서 출당 됐다가 복당됐다. 기피 상임위에 본인 의사와 상관없이 '강제 배치'됐다는게 정설이다.

특히 비례대표의 경우 전문가라고 뽑아 놓고는 관련성이 떨어지는 상임위에 배치하는 경우도 많다. 다문화 가정을 대변하는 국회의원으로 주목을 받았던 이자스민 새누리당 의원은 19대 국회 초반에 외통위에서 활동, 전문성을 살리는데 애로사항을 겪었다.

◇인기 상임위 30명, 비인기 상임위의 두배 '불균형'

각 상임위원회 정수는 12인으로 위원정수가 정해진 정보위원회를 제외하고 법률이 아닌 여야 합의로 만들어지는 국회규칙으로 정하고 있다. 국회의원들의 업무량이나 중요도에 상관없이 특정 위원회에 상임위원을 더 많이 배치하고 있는 상황이다.

300명의 국회의원을 13개 상임위(겸직 상임위 제외)에 배정하면 평균 23명 정도가 돼야 한다. 하지만 인기 있는 위원회는 30명, 31명씩 되고 비인기 상임위원회는 15명, 16명 정도로 인기 상임위 위원의 절반에 그친다.

노회찬 전 정의당 의원은 "상임위의 정수는 납득할 수 없는 담합에 의한 결과"라고 지적한 바 있다.

'기피' 상임위인 법사위와 환노위, 국방위의 피감기관은 각각 70개, 53개, 52개다. 인기 상임위 산업위의 피감기관은 53개인데 위원수는 기피 상임위보다 두배나 많다. 때문에 위원수가 많으면 국회의원 1인당 하루 20분이 채 안 되는 짧은 질의시간에 심도 있는 감사가 불가능하다는 회의론도 많다.

'표·돈' 쫓는 상임위원, 정책 전문성 높이려면…

지역 현안에 매몰돼 입법 등의 의정활동에 소홀한 국회 상임위원회 구조를 개선해야 한다는 목소리가 힘을 얻고 있다. 국회가 '지역 포퓰리즘(대중인기영합주의)'에 집착해 국민의 정책수요를 외면하고 있다는 지적이다.

18일 국회에 따르면 국회의 지역중심주의적 행태는 총선을 앞두고 더 빈번하게 벌어진다. 지역 예산부터 챙기고 민원성 법안 통과에 집중하는 풍토다. 지역의 민원성 공약 이행 여부가 득표에 직접적 영향을 주기 때문이다.

국회가 민의를 대변하는 기관이고 지역구 의원이 지역 대표성을 갖고 있는 만큼 지역 이익을 대변하는 것을 비난할 수만은 없지만 지역과 전국을 대상으로 한 정책수요가 균형을 잃고 있는 것이 문제다. '사회 정의'나 '제도 개선'보다 '인프라 확충'에 표를 몰아주는 지역 유권자의 행태가 정책 불균형의 근본원인으로 손꼽힌다.

지난해 말 본회의장에서 지역 예산 문제로 지도부와 갈등을 빚은 A의원 측 관계자는 "과도한 예산 챙기기로 언론에 욕을 먹을수록 지역에서는 환대를 받는 게 현실"이라며 "지역구 의원이 대의정치 차원에서 지역 현안에 더 관심을 보이는 것은 당연한 이치"라고 말했다.

그래픽=이승현 디자이너

◇'복수' 상임위·법안소위 대안될까

비선호 상임위에 대한 관심이 보다 높아져야 국민 전체의 이익이 증가한다는 데 이견을 다는 국회의원은 찾아보기 어렵다. 그러나 '돈'과 '표'라는 현실 앞에서 정책수요는 뒷전으로 내몰리기 십상이다.

때문에 정책중심의 상임위가 이뤄지기 위해서는 복수상임위를 운영해야 한다는 주장이 제기된다. 의원이 선호하는 상임위 한 곳과 정책수요가 높은 상임위를 겸임하는 제도다.

복수상임위에 대한 구체적인 사례는 1998년 15대 국회에서 논의된 상임위 운영방안에서 찾을 수 있다.

당시 국회는 선호 상임위를 A그룹으로, 비선호 상임위를 B그룹으로 나눠, 의원은 A-B 그룹 또는 B-B그룹 상임위를 겸임하도록 하는 내용을 논의했다.

그러나 이를 논의할 정치구조개혁특위 인적구성과 관련해 여야에 이견이 발생했고, 국회의원의 전문성을 약화시킨다는 논리에 밀려 합의되지 못했다.

김용철 부산대 행정학과 교수는 "위원회를 여러 그룹으로 나눠 선택하더라도 그룹 내 또 다른 선호상임위가 생기는 한계가 있을 것"이라며 "미국의 사례처럼 핵심위원회 담당은 그것만 맡고, 나머지 의원은 다양한 위원회를 겸하도록 차등하는 방법을 고려할 만하다"고 말했다.

국회의 본질은 입법에서 비롯되는 만큼 상임위 내 법안소위를 복수화 해 생산성을 높이는 방향으로 운영해야 한다는 의견도 제기된다. 여야는 입장 차이로 그동안 성사되지는 못했지만 법안소위 복수화 필요성에 적극 공감하는 분위기다.

◇전문성 강화 방안 모색…선호 상임위 집중화 해결해야

상임위의 전문성 약화에 대한 문제도 제기된다. 2년 단위로 교체되는 상임위 소속 의원이 보직순환이 이뤄진다 하더라도 수십년의 행정경험을 토대로 한 공무원들을 상대로 감시와 견제 역할을 충실히 할 수 있느냐의 문제다.

새누리당 한 의원은 "자기 지역구 문제 해결을 위해 전공과 상관없이 2년마다 메뚜기 뛰듯 인기 상임위를 쫓다보니 수박겉핥기식 상임위 활동을 할 수 밖에 없는 구조"라며 "해외 사례처럼 10~20년동안 한 상임위를 맡아 책임감있는 의정 활동을 하는 것이 필요하다"고 말했다.

또 다른 의원은 "행정부는 보직 순환을 하기 때문에 의원들보다 전문성이 더 없는데도 의회가 잦은 상임위 교체로 행정부를 장악하지 못한다"며 "상임위와 소위가 자리를 잡고 전문성을 갖춰야 국민을 대변하는 국회가 행정부를 견제하고 국민의 신뢰를 받을 수 있다"고 지적했다.

국회의원의 임기가 4년이고 선호 상임위를 임기 내 고집할 경우 원치않는 상임위를 담당한 다른 의원에게 기회가 없다는 논리가 걸림돌이다.

새누리당 한 의원실 관계자는 "당선 후 보장된 최대 기간인 4년간 인기 상임위를 독식하게 되면 또 다른 이해관계가 발생하게 된다"며 "의원평가제를 도입해 일정부분을 연임할 수 있도록 하는 방안도 있지만 누가 평가하느냐의 문제가 남아있다"고 전했다. '고양이 목에 방울 달기' 꼴이라는 해석이다.

김무성 새누리당 대표와 문재인 새정치민주연합 대표 등 여야 지도부가 중동호흡기증후군(메르스·MERS) 감염 확산 사태에 대한 정치권의 공동 대응을 논의하기 위해 7일 오전 서울 여의도 국회 귀빈식당에서 회동을 갖고 있다. 왼쪽부터 새누리당 유승민 원내대표, 김 대표, 문 대표, 새정치민주연합 이종걸 원내대표.2015.6.7/뉴스1 <저작권자 © 뉴스1코리아, 무단전재 및 재배포 금지>

◇비례대표 확대 '현실적 한계'…지도부 중심 풍토부터 손봐야

다선 의원을 중심으로 위원장 및 간사단을 꾸려 행정부의 독주를 견제하자는 의견도 나온다 이들의 선출을 강제할 수 있느냐의 문제는 여전히 논란거리다.

지역구 의원 수를 축소하고 비례대표 의원 수를 늘려 정책수요를 충당하자는 시각도 있다. 정치개혁특위에서 논의 중인 선거구 획정 기준에도 반발이 많은 현실을 고려하면 쉽지 않은 문제다. 게다가 비례대표 다수가 특정 집단의 대표성을 띄다보니 이익을 대변하는 대상만 바뀔 뿐 달라질 게 없다는 지적도 나온다.

다른 새누리당 의원실 관계자는 비례대표 확대 의견에 대해 "비례대표가 속한 직능단체의 우호 법안이 쏟아지고 관련 예산도 증액될 것"이라며 "재선을 위해 지역구관리에 들어간 비례대표의 경우 오히려 지역 챙기기 행태가 덜하지 않다"고 꼬집었다.

무엇보다 원내 지도부 중심의 국회운영이 상임위의 자율성과 전문성을 떨어뜨리게 된다는 지적이다. 공천권을 쥐고 있는 당 지도부의 결정에 순응할 수 밖에 없는 구조적 한계도 있다.

전진영 국회입법조사처 입법조사관은 과거 세종시 행정수도 이전 사례를 예로 들면서 "지역구 챙기기가 나쁜 것은 아니다"며 "상임위 활동에는 인센티브가 없고, 그동안 당에 충성했는지, 어느 계파에 속해있는지가 더 중요한 공천 풍토부터 바뀌어야 한다"고 말했다.

교문·미방위 법안처리 1인당 10건 '불량', 농해수·안행위 '양호'

지역구 사업 등 국회의원들의 요구에 따라 상임위별 정원에 편차가 있지만 소속 의원이 많다고 해서 법안처리 효율이 좋은 것은 아니다. 상임위원수로 보면 국토교통위(31명)·교육문화체육관광위(30)·산업자원위(30) 등 인기상임위가 압도적이지만, 법안처리실적은 안전행정위(21)·보건복지위(20)·환경노동위(16) 등이 우수했다. 계류된 법안까지 고려할때 증원 필요성도 큰 상태다. 상임위 배치시 의원들의 수요만 따질 게 아니라 실생활과 연관된 법안의 종류와 수 등 국민들의 수요를 감안해야 한다는 지적이다.

그래픽=이승현 디자이너

머니투데이 더300이 11일 각 상임위별 19대 국회 법안처리 실적을 분석한 결과 국회의원과 정부 제출법안은 총 1만4780건으로 그 중 4956건(33.5%)이 처리됐다. '처리'는 가결·부결·폐기·철회를 모두 포함, 어떤 형태든 의사결정을 내린 것을 뜻한다.

1인당 법안처리 실적이 저조한 곳은 외교통일(3건), 교문(9.7건), 국방(11.1건), 미방위(11.6건) 순이다. 국방과 외교통일 분야는 특성상 제출법안 자체가 많지 않다고 보면 교문위, 미방위의 법안처리가 상당히 저조한 상황이다. 두 상임위는 그동안 쟁점법안에 발이 묶여 다른 법안을 처리하지 못하는 이른바 '불량 상임위' 오명을 써 왔다.

교문위는 이 기간 접수된 법안만 1376건으로 안전행정위(1685건)에 이어 2위다. 하지만 처리되지 못한 교문위 법안은 1085건으로 접수안의 78.9%에 이른다. 겸임 위원회를 제외한 일반 상임위 가운데 미처리율이 가장 높다.

교문위는 교육, 문화, 체육, 관광 등 이름에서 보듯 생활과 밀접한 생활법안들이 집중되는 곳이다. 지역구의 각종 문화체육시설 지원, 각급 학교에 대한 지원 등 국회의원이 생색 내기에도 좋다. 이 때문에 국토위와 쌍벽을 이루는 인기 상임위다.

그런만큼 제출되는 법안이 임기 내 다 처리하기 힘들 정도로 많다. 또 관광진흥법처럼 여야가 첨예하게 대치하는 초 쟁점법안도 돌출한다. 이 때문에 법안 처리속도는 법안이 쌓이는 속도를 따라가지 못한 것이다.

미방위는 비록 제출법안이 적어 미처리(계류) 법안 숫자로는 각각 1000건이 넘는 기획재정위·국토위에 못 미친다. 그러나 전반기에 KBS 수신료 등 여야 첨예하게 부딪친 쟁점 탓에 법안심사에 극심한 진통을 겪었다.

인원은 비교적 적지만 법안처리 효율이 높은 곳은 농해수위·안행위·환노위·복지위 등이다. 안행위는 총 21명이 1700건 가까운 법안을 받아들고 그동안 1인당 약 24건을 처리했다. 1인당 10건이 채 안되는 교문위보다 효율이 2배 이상인 셈이다.

안행위는 남은 임기동안 처리해야 할 법안도 1000건 넘게 쌓여 있다. 복지위·기재위에도 1000건 넘게 남아있다. 따라서 국민생활에 직결되는 법안심사 기능만 보면 안행·복지·환노·기재위 등에 정원을 늘릴 필요가 있다는 지적이다.

물론 상임위의 활동과 적정 인원을 법안처리로만 평가할 수는 없다. 국회의 3대 기능으로 입법 외 정부 감시·견제, 예결산이 있다. 지역민들의 민원 수요도 무시할 수 없다. 이를 종합적으로 판단해 상임위별 인력배치를 재조정해야 한다는 견해가 국회의원들 사이에서공감대를 얻고 있다.

상임위 구조 개편 '적기'…20대국회 전 공감대 필요

정책 수요와 관계없이 국회의원들의 선호도에 따라 결정되는 국회 상임위원회 정수 문제를 풀기 위해서는 20대 국회 개원 전에 개편 필요성에 대한 공감대를 확산할 필요가 있다는 지적이다. 일단 개원이 되면 협상 시일이 촉박하고 현실론이 득세할 가능성이 높기 때문이다. 상임위 정수의 최저 최고 한도를 아예 국회법에 담자는 주장도 있다.

17일 국회 등에 따르면 각 상임위 정수 조정은 절차상으로는 '국회 상임위원회 위원정수에 관한 규칙안' 개정을 통해 이뤄진다. 이 규칙안은 각 당 원내지도부가 속한 국회운영위원회 소관으로 여야간에 합의만 이뤄지면 바로 운영위를 열어 개정이 가능하다.

상임위 정수 조정은 시기가 따로 정해져 있진 않지만 4년 임기의 국회의원들이 보통 2년 단위로 상임위를 바꾸는 만큼 정수 조정도 그 시기에 맞춰 이뤄진다. 특히 정수를 정하는 룰을 바꾸기 위해선 총선을 통해 국회가 새롭게 구성되는 전반기 국회 개원 때가 적기다. 일단 한번 상임위를 배정하고 '밥그릇' 싸움이 본격화돼 조정이 쉽지 않기 때문이다.

여기에 지역구 관리에 용이한 상임위로 가려는 국회의원들의 속성을 감안하면서 정책 수요 중심의 상임위 개편을 위해선 20대 국회 개원을 1년 정도 앞둔 현시점 부터 공론화가 필요하다는 지적이다.

국회 관계자는 "현재 상임위 정수가 정책수요를 반영하지 못하고 있는 것은 분명하다"면서 "충분히 문제제기를 할만한 부분"이라고 말했다.

일부 위원회에의 쏠림현상을 완화시키기 위해서는 비인기 위원회 참여 의원에게 예산결산특별위원회 등 선호하는 특별위원회 참여의 우선권을 준다든가, 해당 지역구 사업 예산 등에 우선적으로 배려한다든가 노력도 필요하다는 지적이다. 상임위별 격차를 줄임으로서 정책 중심으로 각자가 원하는 상임위를 찾아가도록 환경을 조성하자는 취지다.

아예 상임위 정수에 대한 가이드라인을 법제화하자는 주장도 있다. 이완영 새누리당 의원은 지난 2013년 국회의원들의 업무량이나 분야 중요도에 상관없이 특정 위원회에 상임위원이 더 많이 배치되고 있는 문제를 지적하고 대책마련과 함께 관련 법률의 개정을 추진한 바 있다.

이 의원은 기자와의 통화에서 "보다 근본적으로 이러한 상임위별 의원정수의 과도한 불균형을 시정할 수 있도록 국회법상 위원회 정수의 최저와 최고를 정해서 규칙에 위임하는 방안을 생각해볼 필요가 있다"면서 "20대 국회가 열리기 전에 논의가 될 수 있도록 법안을 발의하는 방안을 검토해볼 것"이라고 말했다.

분야별

정책

정치

스페셜

사람

뷰300

멀티미디어

[런치리포트]상임위 변해야 정치가 바뀐다(上)

[the300](종합)

최신뉴스

베스트클릭

최신뉴스

런치리포트

의원사용설명서 2.0

핫이슈

상임위동향

이주의법안

the300 국회의원 INDEX

生뉴스

내입맛뉴스