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올해부터 2조4000억원 규모의 특별교부금(특교세 포함)중 2/3 가량이 기획재정부와 협의 후 배분된다. 행정자치부와 교육부가 특별교부금을 사용하려면 사전에 기재부와 협의해 수시 배정을 받아야 한다. 또 특별교부금의 사용 내역 공개도 추진된다. 특히 박근혜 대통령이 지방교부세, 교육재정 부담금, 특별교부세에 대한 손질 필요성을 강조한 상황이이서 관련 제도 개혁 속도가 빨라질 것으로 예상된다.

26일 기재부와 교육부 등 관련부처에 따르면 기재부는 최근 이같은 내용의 ‘2015년 예산 및 기금운용계획 집행 지침’을 마련, 각부처에 하달했다. 지침에 따르면 특별교부금의 일부가 수시배정으로 전환된다. 지자체용인 특별교부세는 지연 현안 수요에 40%, 국가 시책 사업에 10%, 재난 안전 수요에 50%가 배정되도록 돼 있다. 교육청 재원인 특별교부금은 지역현안 수요 30%, 국가 시책 사업 60%, 재해 수요 10%로 나뉜다.

하지만 배분기준이 명확치 않고 교육부장관이나 행자부장관이 재량으로 배분하는 게 관례여서 장관과 정치인의 ‘쌈짓돈’이라는 비판을 받아왔다. 기재부는 이중 지역 현안 사업을 제외한 국가시책사업과 재난(재해) 수요 사업의 경우 수시 배정키로 방침을 정했다. 과거 특별교부금 전체를 교육부나 행자부에 일임했다면 수시배정은 각 부처에서 특별교부금을 사용하고자 할 때 용처와 목적을 밝히고 기재부와 협의하도록 하는 방식이다.

‘쌈짓돈’에 대한 예산당국의 ‘감시’가 가능해진다는 의미다. 기재부는 관계자는 “지출의 효율화와 투명화 차원”이라고 의미를 부여했다. 이에따라 특별교부세의 60%, 특별교부금의 70%가 수시 배정 대상이 된다. 지난해 기준으로 특별교부세가 1조원, 특별교부금이 1조4000억원 규모인 것을 감안하면 2조4000억원중 1조6000억원이 사전 협의를 거쳐야 배분될 수 있다.

불투명하다는 지적을 받아온 집행과정, 사용 내역에 대해 부처별로 국회에 보고하거나 대외적으로 공개하는 방안도 추진된다. 이와관련 박 대통령은 이날 청와대에서 올 들어 첫 수석비서관회의를 주재하면서 “사전에 지원의 원칙, 기준 등을 먼저 밝히고 또 사후에는 집행결과를 공개해야 하겠다”며 “관련 부처의 다양한 수요도 적극적으로 반영하는 등 해서 운영방식도 투명하게 개선할 필요가 있다”고 말했다.

지난해말 누리과정 예산을 두고 논란이 됐던 지방교육교부금의 경우 산정기준에서 학교수를 제외하거나 학교 통폐합으로 학교수를 줄이는 교육청에 인센티브를 주는 방안이 검토된다. 구체 방안은 교육부가 상반기중 마련할 계획이다. 박 대통령은 “학생 수가 계속 감소하는 등 교육환경이 크게 달라졌는데도 학교 통폐합과 같은 세출 효율화에 대한 인센티브가 지금 전혀 없다”고 지적했다.

또 1960년대 도입 후 변화가 없었던 지방교부세 제도에 대해선 “자체 세입을 확대하면 오히려 지자체가 갖게 되는 교부세가 줄어들기 때문에 자체 세입을 확대하려는 동기나 의욕을 꺾는 그런 비효율적 구조는 아닌가 점검을 해야 하고 고령화 등으로 증가하는 복지수요의 크기가 교부세 배분 기준에 제대로 반영이 되고 있는지도 살펴봐야 하겠다”고 밝혔다.

한편 박 대통령은 연말정산 논란과 관련 “2월에는 설도 있고, 새학기를 맞아서 가정마다 여러 가지로 지출할 것이 많이 있을 텐데 연말정산 문제로 인해 국민들에게 더 큰 어려움을 드리지 않도록 방법을 강구하는 것이 필요할 것 같다”고 말했다.     

"사명·운명·팔자·적폐" 朴대통령 지방재정 수술 지시…배경은

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하지만 "지난해 세수는 부진한 반면 복지수요는 계속해서 증가하고 있어서 중앙정부나 지방 모두 살림이 어려운 상황"이라고 언급했듯, 속내는 이를 통해 복지를 위한 세수 확보 의지를 밝힌 것으로 읽혔다. 

담배값 인상, 연말정산 논란을 두고 '꼼수 증세'라는 비판이 나왔지만, 청와대와 정부는 "증세가 아니다"라고 강변했다. 박 대통령은 "국민들에게 더 큰 어려움을 드리지 않도록 방법을 강구하라"며 성난 민심을 달랬지만, 현 정부의 '증세 없는 복지' 기조는 흔들림이 없다. 정종섭 행정자치부장관이 주민세·자동차세 인상 추진 방침을 밝혔다 여론의 거센 역풍을 맞고 이를 거둬들였다. 박 대통령의 발언 역시 이 같은 맥락에서 나온 것으로 해석된다.

청와대 관계자는 "이원화된 지방재정이 곧 불합리한 제도고, 이를 바로잡는 비정상의 정상화에 대한 대통령의 의지는 확고하다"고 말했다.

박 대통령은 "자체 세입을 확대하면 오히려 지자체가 갖게 되는 교부세가 줄어들기 때문에 자체 세입을 확대하려는 동기나 의욕을 꺾는 비효율적 구조는 아닌가 점검을 해야 한다" "고령화 등으로 증가하는 복지수요의 크기가 교부세 배분 기준에 제대로 반영되고 있는지도 살펴봐야 한다"는 개편의 큰 틀도 제시했다.

학생 수의 지속적인 감소를 언급하며 "내국세가 늘면 교육재정 교부금이 자동적으로 증가하게 되는 현행 제도가 과연 계속 유지해야 하는지 심층적 검토가 필요하다"며 교육재정 교부금의 손질 필요성도 언급했다. 특별교부세에 대해서도 사전 지원 원칙·기준 고지, 사후 집행결과 공개 원칙을 제시했다.

이와 관련, 한국조세재정연구원은 국민경제자문회의에서 일반재정(예산+기금)과 교육재정으로 나뉜 지방정부 재정을 통합하는 방안을 보고했다. 이러면 시·도 교육청의 자체 예산편성 권한이 크게 줄수 밖에 없다.

이 밖에 △ 내국세 대비 교부금 비율 조정 △누리과정 예산의 지방교육예정 우선 반영 의무화 △미 반영시 중앙정부의 시정 명령 수단 확보 △복지 수요 등을 감안한 지방교부세 기준 개선 등의 방안도 포함됐다.

정부는 올해 4월까지 이를 토대로 확정안을 마련하겠다는 방침이지만, 재정자립도가 취약한 지자체와 교육청의 강력한 반발이 예상돼 '증세 없는 복지' 논란은 지속될 전망이다.

'소통 부족'에 시달리고 있는 박 대통령은 이날 새로 임명된 특별보좌관들까지 참석한 수석비서관 회의에 앞서 수석·특보단과 10분간 티타임을 가졌다. 지난 20일 국무회의 때 이어 두 번째다. 

회의에서도 연말정산 논란이 홍보 부족에서 비롯됐다는 지적을 의식한 듯 "앞으로 주요 정책이라든가 논란이 되는 문제들은 수석과의 토론 과정도 공개해 국민과 함께 할 수 있도록 하겠다"고 말해 소통 방식의 변화를 꾀하겠다는 의지를 드러냈다.

 ''교부세 개혁' 朴대통령과 반대로 가는 국회 (종합)

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박근혜 대통령이 26일 '지방교부세·지방교육재정교부금 개혁'의 필요성을 강조했지만 이 방안이 국회의 문턱을 넘기는 쉽지 않을 전망이다.

국회에서 발의한 지방교부세법·지방교육재정교부금법 개정안들의 내용에 비춰볼 때 국회의 인식은 박 대통령의 생각과는 다소 배치된 면이 있다.

박 대통령은 이날 청와대에서 수석비서관회의를 주재하면서 "지방교부세는 자체 세입을 확대하면 오히려 지방자치단체가 갖게 되는 교부세가 줄어들기에 자체 세입을 확대하려는 동기나 의욕을 꺾는 그런 비효율적 구조는 아닌가 점검해야 한다"며 "또 내국세가 늘면 교육재정교부금이 자동적으로 증가하는 현행 제도를 과연 계속 유지해야 하는지에 대해서도 심층적인 검토가 필요하겠다"고 말했다. 

박 대통령의 지방교부세법 관련 발언은 자체 세입 확대를 위해 노력하지 않는 지자체의 재정 부족분을 무한정 지방교부세로 메워주는 것은 문제가 있다는 정부의 시각을 대변한다.

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그러나 국회의 인식은 지방교부세를 더 확대해야 한다는 쪽에 가깝다. 현재 국회 안전행정위원회에 계류된 지방교부세율 인상 관련 지방교부세법 개정안은 3건이다. 지방교부세율을 현행 내국세의 19.24%에서 21.00~22.00% 수준으로 올리자는 내용으로 세 법안 모두 새정치민주연합 소속 의원들이 발의했다.

야당은 지방자치단체의 재정자립도가 매년 하락하고 지방자치단체의 재정적 어려움이 커지고 있는 만큼 지방교부세율 인상이 필요하다는 입장이다. 국세와 지방세의 비율이 8대 2 수준임에 비춰 지방재정의 중앙 의존도가 심각한 수준이라는 것이다.

한 안행위 관계자는 "대통령이 이렇게 언급을 하면 행정자치부나 기획재정부에서 지방교부세법을 건드릴 것 같은데 그렇게 되면 야당은 교부세율 인상으로 지방의 숨통을 터줘야 한다고 주장할 것"이라며 "정부·여당은 지자체의 책임성을 강화하는 형태로 국회 논의가 예상된다"고 말했다.

또 다른 안행위 관계자는 "마치 지자체가 세입 노력은 안하고 정부에게 돈만 받는다는 식으로 발표했는데 이미 세입증대를 위한 지자체의 자구노력과 책임 정도는 기준재정수입액 산정에 반영돼있다"며 "지방세 자체 수입이 어느 정도 확보돼 있어야 박 대통령이 제시한 방향이 실효성이 있을 것"라고 말했다.

한편 국회에 계류된 지방교육재정교부금 관련 법안들의 취지도 박 대통령과 인식과는 차이가 있다. 새정치민주연합의 김상희·김태년·박홍근 의원 등이 지방교육재정교부금을 확충하는 내용의 '지방교육재정교부금법' 개정안을 발의했다. 현행 내국세의 20.27%인 지방교육재정교부금 비율을 22.00~25.00%로 인상하자는 것이다.

김태년 의원실 관계자는 "교부율 20.27%인 지방교육재정교부금은 '남거나 여유 있는' 돈이 아니라 '이것 만은 해야 한다'는 최저 한계치"라며 "학생 수가 줄어든다고 교부금을 줄이자는 인식은 잘못됐다"고 지적했다.

이 관계자는 "우리 정부가 인적 자원의 중요성을 강조함에도 투자에 책임지지 않은 사실은 결국 사학 비중이 높은 교육현실로 이어졌다"고 주장했다.

'쌈짓돈' 교부금, 장관 정치인 마음대로 못 쓴다 

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'수요'와 '공급'의 불일치.
지방교부금·교육교부금 문제는 이 지점에서 출발한다. 지방교부금은 내국세의 19.24%, 교육교부금은 내국세의 20.27%로 연동돼 해마다 그 규모가 늘어난다. 그런데도 중앙이건 지방이건 돈이 없다고 아우성이다. 정작 재원이 필요한 곳으로 흘러가고 있지 않다는 얘기다. 정부가 “재원 배분의 효율성”을 강조하며 교부금 제도 등에 대한 손질 작업을 시작한 이유이기도하다.

대표적인 게 교육교부금이다. 기획재정부에 따르면 2000년 795만명에 달했던 학생수는 2015년 615만명으로 줄어들고 2020년엔 545만명으로 감소할 전망이다. 반면 내국세에 연동된 교육교부금은 해마다 늘어난다. 2000년만해도 22조원이었던 교육교부금은 2015년 39조원, 2020년 59조원에 달할 것으로 관측된다. 20년간 무려 37조원이 증가한다. 이렇게 늘어나는 교부금을 효율적으로 사용하면 문제가 없다.

하지만 현실은 그렇지 못하다. 학생수는 해마다 줄지만 학교수는 해마다 늘어난다. 정부 관계자는 “지방재원 분배기준에 '학교수'가 포함되다 보니 지자체에서는 소규모 학교를 줄이지 않고 있다”고 말했다. 정부가 학교 수를 지방재원 배분 기준에서 제외하거나 학교 수를 줄이는 교육청에 인센티브를 주는 방안을 검토하는 것도 이 때문이다.
재원의 효율적인 사용 노력에는 중앙과 지방정부가 따로 없다는 것이 정부의 판단이다. 늘어난 교육교부금을 학생과 노인 등 수요에 맞게 탄력적으로 사용할 수 있도록 하는 것이 정부의 목표다. 지방재정과 교육재정의 칸막이를 없애겠다는 얘기다. 2000년에 340만명에 불과했던 노인 수는 2015년 662만명으로 늘고 2020년엔 808만명을 기록할 것으로 보인다. 급속도로 진행되는 고령화에 복지수요는 늘고 있지만 재원은 한정돼있다.

정부가 중앙정부의 사무 배분과 기준을 손질하려하는 것도 같은 이유다. 현재 제도는 중앙정부와 지방정부의 사무가 단순히 이원화 돼있다. 교부금이 지방정부에 배분되고 나면 지방정부는 이를 일반재원으로 사용한다. 어디에 어떻게 사용할지는 지자체의 재량이다. 이렇다보니 중앙정부와 지방정부가 추진하고자 하는 정책이 다를 경우 문제가 생긴다. 누리과정 예산파동이 대표적이다. 재정의 효율적 사용이 절실한 시점에서 중앙정부와 지방정부간의 재원사용에 대한 조율이 쉽지 않은 것이 현실이다.

특별교부금(특별교육세 포함)을 수시배정으로 전환한 것은 지방정부의 재정사용에 대한 책임을 강화하려는 의지다. 현재 특별교부금의 배분 기준은 모호하고 집행 과정은 불투명하다. 2조4000억원 규모에 불과하지만 교육부와 행정자치부 입장에선 맘 놓고 쓸 수 있는 알짜배기다. 중앙정부가 일정부분 재원 분담하면 지자체의 사업집행에 대한 관리·감독 책임을 명확히 할 수 있다.

효율적 재정사용을 위해서는 중앙정부와 지자체간의 소통과 협력이 필요하다는 것이 정부의 판단이다. 정부는 특별교부금 이외에도 지방교부금과 교육교부금의 사용내용을 국회 보고할 때 사업단위 까지 명시하는 방안도 검토 중이다. 재원배분 기준은 지자체가 자체 세입노력을 강구하는 방향으로 추진된다.

지방교부금의 보통교부세의 경우 지방의 재정수요에서 수입을 뺀 것을 기초로 산정해 배분한다. 따라서 지방정부의 자체 수입이 늘어날 경우 중앙정부의 보통교부세는 줄어드는 구조다. 지방세법상 취득세·재산세·지방소득세 등 8개 항목의 세목에서 법정세율 50%까지 탄력세율을 적용할 수 있지만 표심 등을 의식한 선출직 지방정부에서 이같은 조치를 취하기란 쉽지 않다. 이런 기형적 구조 때문에 지방정부가 자체 세원 마련 노력을 게을리 한다는 것이 정부의 판단이다.

정부 관계자는 “옛 시스템이 문제가 있다는 게 확인되고 있다”며 “재정의 효율성, 투명성을 높이는 방향으로 지방교부세, 지방교부금, 특별교부세 등의 제도에 대한 개혁 작업을 진행할 것”이라고 밝혔다.  

교육재정교부금 개혁…기재부·교육부 충돌하나

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박근혜 대통령이 26일 시사한 지방교육재정교부금 개혁은 그 동안 기획재정부에서 오랫동안 제기해 온 사안이다.

지방교육재정교부금은 지방자치단체의 교육행정 재원을 국가가 지원하는 것으로, 근거 법은 박정희 대통령 집권 시절인 1971년 12월 제정됐다. 쉽게 말해 지방의 초·중·고교 교원들 월급 등 교육행정 비용은 모두 이 지방교육재정교부금에서 충당된다고 보면 된다.

선진국 학자들은 2차 세계대전 이후 제3세계 나라들 중 유일하게 경제성장에 성공한 한국의 원동력에 대해 '교육열'을 꼽고 있고, 핵심 지원 정책으로 '지방교육재정교부금법'을 들고 있다. 지방교육재정을 내국세에 자동으로 연동(현재는 20.27%)되게 한 이 법의 시행으로 국민들의 교육수준 향상, 기업들의 우수인력 확보, 경제성장, 근대화 성공이 가능했다는 시각이다. 힘든 재정 여건 속에서도 미래를 위해 '교육'에 꼭 투자해야 하는 사례 및 이유로 늘 한국이 꼽히는 배경이기도 하다.

하지만 근래 들어 기재부 등 일각에서 이 법의 개혁 필요성을 제기하고 있다. 배경에는 인구구조의 변화가 있다.

기재부에 따르면 출산율 감소에 따라 초·중·고 학생 수는 올해 615만여명에서 5년 뒤인 2020년에는 545만여명으로 약 70만명 감소한다. 반면 같은 기간 내국세의 20.27%가 배분되는 지방교육재정교부금은 39.5조원에서 58.9조원으로 약 20조원 가까이 늘어날 것으로 추정된다. 이에 따라 학생 1인당 교부금은 2015년 643만원에서 2020년 1080만원으로 2배 가까이 늘어날 전망이다. 인구급감의 효과다.

이에 기재부는 '내국세 자동 연동' 정책이 더 이상 효율적이지 않다는 입장이다. 정부지출 중 초·중·고 공교육에 대한 비중(11.2%)은 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균(8.4%)보다 높은 수준이어서 예산 배정 방식의 변화가 필요하다는 것. 초·중·고 학생 수가 줄어드니 이 쪽 예산을 줄이고 대신 예산이 제대로 지원되지 못 하고 있는 영·유아, 고등교육 쪽으로 돌리는 게 바람직하다는 구상이다. 더 나아가 지방자치단체 재정과 교육재정을 통합, 인구 수와 학생 수에 비례해 예산을 총액으로 중앙에서 내려보내는 방안을 선호하고 있다.

하지만 교육부, 한국교총 등 교육계는 기재부와 다른 입장을 보이고 있다.

학생 수는 줄어들지만 학교 수는 크게 줄어들지 않으므로 예산을 줄이면 문제가 발생할 수밖에 없다는 입장이다. 국민의 4대 의무이자 권리인 '교육'은 산골짜기나 멀리 떨어진 섬에서도 동등하게 이뤄져야 하고, 이에 따라 학생 수가 줄어든다고 해서 학교 수가 동등 비율로 줄어들긴 어렵다는 것이다. 오히려 신도시 개발 등의 영향으로 학교 수요는 늘어나는 추세다. 재정효율성을 위해 학교 통폐합이 추진되고 있지만 실적이 미진한 이유도 이런 배경에서 기인한다.

학급당 학생 수 변화를 살펴봐도 2015년 25.9명에서 2020년 22.8명으로 줄어들 것으로 추정되는데 이는 OECD 평균과 비슷한 수준이다. 비정상이었던 학급당 학생 수가 드디어 정상 수준으로 떨어지는 정도에 불과하다는 것이다. 정부에서 강조하는 맞춤형 진로교육, 창의인성교육 등은 학급당 학생 수가 20명 안팎으로 맞춰지는 동시에 예산지원이 늘어야 실현 가능하다는 게 교육계의 입장이다.

그 동안 박 대통령은 교육의 중요성에 대해 강조해 오긴 했지만, 최근 복지 재원 부족 사태 등을 겪으면서 기재부 안에 의중이 좀 더 기울어진 듯하다. 진보 성향의 교육감들이 누리과정 예산 편성을 거부하면서 제도 변화 의지는 더 강해진 느낌이다.

지난달 22일 박 대통령 주재로 열린 '제6차 국민경제자문회의 겸 경제관계장관회의 연석회의'에서는 '국가-지방자치단체의 상생발전을 위한 재정관계 재정립 방안'이 논의됐는데 일반자치단체에 교육재정에 대한 편성권을 부여하는 방안이 핵심으로 제안됐다. 교육계에서는 이를 지방재정과 교육재정의 통합 전 단계로 보고 있다.

교육계에서는 이 같은 예산배정 방식의 변화가 '나라의 미래를 갉아먹는 처사'라고 보고 강력 반발하고 있다. 오히려 지방교육재정교부금 내국세 연동 비율을 현행 20.27%에서 25.27%로 5%포인트 늘려서 해답을 찾아야 한다는 주장을 내세우고 있다.

교육계의 한 관계자는 "기재부 입장에서는 예산의 효율적인 집행을 위해 내국세 연동을 손보고 싶어 할 것"이라며 "하지만 대한민국의 교육투자 의지를 보여주는 상징적인 제도이기 때문에 교육계의 반발도 만만치 않을 것"이라고 내다봤다.

한편 행정자치부는 지방재정혁신단을 구성해 오는 4월까지 지방교부세 개편 방안을 마련할 계획이다.